Entre las consideraciones del proyecto, el Poder Ejecutivo propone que se asignen "al Consejo Federal de Hidrocarburos las funciones de promover la actuación coordinada del Estado nacional y los Estados provinciales, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente; elaborar el Plan Nacional Estratégico para la Soberanía Hidrocarburífera de la República Argentina e impulsar las iniciativas y acciones necesarias para su cumplimiento".
Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad con el objeto de someter a su consideración un proyecto de ley a través del cual se propone, entre otros extremos, declarar de interés público nacional y como objetivo prioritario de la República Argentina el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones.
La medida que se propicia encuentra sus fundamentos en el marco que se reseña a continuación.
I.- DEL MODELO NEOLIBERAL AL MODELO DE CRECIMIENTO CON INCLUSIÓN SOCIAL
A partir del año 2003, en la República Argentina se han experimentado cambios sustantivos. En el terreno económico, se produjo una radical alteración en el patrón de crecimiento, dejando atrás el modelo neoliberal de sobreendeudamiento con exclusión social puesto en marcha en marzo de 1976 y cuya expresión más acabada puede ubicarse en los 10 años de vigencia del régimen de Convertibilidad. Así, un nuevo modelo económico de crecimiento con inclusión social vino a dar por tierra con el mayor proceso de desindustrialización y deterioro económico y social experimentado por nuestro país en su historia.
Desde el año 2003 a la fecha, la batería de políticas económicas implementada fue conformando un modo de intervención del Estado en la economía por completo distinto, lo que dio como resultado un ciclo de crecimiento de una magnitud y duración inusitadas para la historia de nuestra Nación. Este nuevo patrón de crecimiento implicó, sobre todo, trastocar las bases materiales y conceptuales sobre las que se asentaba el modelo neoliberal. Algunos elementos se destacan como centrales en esta transformación. En primer lugar, el salario dejó de ser considerado como un costo que era necesario reducir para convertirse en una fuente de demanda que apuntala, junto con el crecimiento del empleo, la expansión del mercado interno. Se abandonó el sistemático recurso del endeudamiento externo, estableciendo que la autonomía económica sólo es asequible sobre la base de la independencia financiera respecto del capital especulativo internacional. Las políticas sociales escasas y focalizadas que campearon en las décadas previas fueron suplantadas por el reconocimiento de derechos a todo el universo de argentinos y argentinas. La Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Previsional, por nombrar algunas de las medidas implementadas, posibilitaron la inclusión de amplias franjas de la población que habían sido excluidas por el modelo neoliberal.
Todas estas políticas fueron posibles no sólo porque el proceso de desendeudamiento liberó cuantiosos recursos y permitió alcanzar la autonomía fiscal necesaria para implementar reformas de fondo sino porque, además, se recuperaron los fondos previsionales de los trabajadores. El sistema de Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones implementado a lo largo de la década del noventa estaba estrechamente relacionado con la lógica de la especulación financiera. A la vez, que desfinanciaba al Estado, deterioraba los ingresos previsionales de los adultos mayores y excluía a buena parte de la población de la posibilidad de acceder a una jubilación digna.
Las transformaciones en curso resultan elocuentes al comparar los resultados económicos y sociales del modelo de crecimiento con inclusión social, construido a partir del año 2003, con los que arrojaron las políticas de corte neoliberal durante el período 1991-2002. Entre 1991 y 2002 el producto bruto interno se expandió a una tasa anual promedio de 2,2%, mientras que el modelo de crecimiento con inclusión social permitió alcanzar un crecimiento del 7,7% promedio anual en el período 2003-2011. En lo que respecta a la reindustrialización del país, se observa que mientras entre 1994 y 2002 la producción de bienes se contrajo a un ritmo promedio de -0,6% anual, entre 2003 y 2011 este tipo de producción se expandió al 7,7%. Otro tanto ocurrió con el comportamiento de la inversión, ya que el crecimiento del salario, el empleo y el consiguiente fortalecimiento del mercado interno, probaron ser la mejor señal para dinamizar la inversión, que pasó a representar en el período 2003-2011 el 24,4% del producto bruto interno, muy por encima del piso de 11,9% del año 2002 y también del promedio de la Convertibilidad, que ascendió a 18,2%.
Por otro lado, y a diferencia de lo ocurrido durante la experiencia neoliberal, la inversión no estuvo mayormente motorizada por fines especulativos que buscaron maximizar ganancias en el corto plazo, sino que fue traccionada por la propia impronta de la reindustrialización de la economía en la que la actividad de la industria se expandió al 9,5% promedio anual, en marcado contraste al 0,5% promedio del período 1991-2002. Mientras la inversión privada alcanzaba registros históricos, el Estado apuntaló ese crecimiento a través de un incremento en la inversión pública, que representó un 4% del producto bruto interno durante 2011, una tasa sustantivamente superior al 0,7% de 2002 y al promedio de la Convertibilidad, que fue de 1,3%.
La solidez y sustentabilidad del proceso de crecimiento con inclusión social queda plasmada también cuando se analiza el desempeño del sector externo de la economía. El extraordinario incremento de las reservas internacionales dejó al país con un stock de US$ 46.062 millones hacia finales de 2011, un monto cuatro veces mayor al heredado tras el colapso del modelo neoliberal, en 2002. Al mismo tiempo, entre 1993 y 2001 el saldo de cuenta corriente resultó deficitario en US$ -9.141 millones, mientras entre 2003 y 2011 se alcanzó un superávit promedio anual de US$ 5.896 millones.
A su vez, la apretada marcha del proceso de reindustrialización asociada al modelo de crecimiento con inclusión social se reflejó en un paulatino cambio del perfil exportador del país: entre los años 1991 y 2002, las exportaciones de manufacturas industriales representaban el 29% del total de las ventas al exterior, mientras que entre 2003 y 2011, a pesar del ciclo alcista de los productos agropecuarios, esa proporción había alcanzado el 32%. Estos datos deben ponerse en contexto: tanto el cambio de composición del producto hacia un mayor peso de la industria como la desprimarización de las exportaciones tuvieron lugar en un período durante el cual las principales economías de la región transitaron el camino opuesto, es decir, primarizaron aún más su canasta exportadora como consecuencia del aumento de la demanda externa y de los precios de las materias primas.
II. EL ROL DE LA PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS EN EL DESARROLLO NACIONAL
El camino transcurrido desde el año 2003 estuvo signado por profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, encaminadas todas ellas a revertir los efectos económicos del período neoliberal y a consolidar una senda de crecimiento con inclusión social. Esto significa afianzar el proceso de reindustrialización sostenido en base al dinamismo del mercado interno y en la expansión de las exportaciones, de manera de alcanzar una sensible mejora de las condiciones de vida de la población.
Para garantizar la continuidad en el largo plazo del acelerado crecimiento económico con perfil industrial, que se verificó desde el año 2003, es necesario asegurar la disponibilidad de aquellos recursos que resultan estratégicos para sostener la expansión de la producción en condiciones económicamente razonables y previsibles en el tiempo. Los hidrocarburos, particularmente el petróleo y el gas, se encuentran indudablemente entre los recursos imprescindibles para el desarrollo. Es por ello que su adecuada disponibilidad fue una de las bases históricas del crecimiento del país. Desde el hito del descubrimiento oficial de petróleo en el país en la localidad de Comodoro Rivadavia, ocurrido en 1907 y que condujo a la creación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales, el autoabastecimiento en combustibles fósiles se convirtió en un factor clave para el desarrollo económico. Esta condición se hace todavía más imprescindible en la actual etapa, cuando el país está embarcado en un sendero acelerado de crecimiento de la producción manufacturera.
En efecto, es imposible ignorar que la existencia de yacimientos de petróleo y gas representa una crucial ventaja competitiva a escala internacional para nuestro país. Desde los inicios de la historia del petróleo en Argentina, el General Enrique Mosconi lo reconocía como un insumo estratégico, al señalar que “Con la experiencia de lo ocurrido en otros países, debemos desde ya prevenirnos para evitar futuras perturbaciones en nuestro porvenir económico, y hasta en nuestra política internacional, pues la importancia del petróleo para la industria y las ventajas que implica su posesión dan un claro motivo a las luchas entabladas en los últimos tiempos entre las más poderosas naciones por la propiedad de los yacimientos petrolíferos del mundo” . En el mismo sentido, Mosconi, haciendo referencia a los recursos petrolíferos, marcaba que toda vez que el Estado no incidiera en la determinación de su precio“…el precio de costo de éstos habría sido calculado de acuerdo con el precio verdadero del combustible, beneficiándose así solamente al capital de esa industria, sin provecho para el trabajo y el consumidor”.
En la actualidad, si bien han surgido nuevas tecnologías y recursos en materia de energía, resulta un hecho innegable que en las próximas décadas el petróleo seguirá siendo la principal fuente energética. Ante esta realidad, no hay ninguna nación a nivel mundial que ignore que el petróleo, disponga de él o no, es un recurso de vital gravitación en su estructura económica. Es por eso que los programas energéticos que se han instrumentado en el mundo reconocen como objetivos principales el incremento de la producción propia con la finalidad de reducir la dependencia del petróleo importado, el diseño de políticas de acumulación de stock de crudo o la implementación de mecanismos que permitan sobrellevar las fluctuaciones de los precios del petróleo e incentivar el uso eficiente del mismo. Por esta razón, países como Estados Unidos y los países de la Unión Europea, entre otros, han desarrollado políticas energéticas en las que se considera al petróleo como un recurso estratégico, actuando en consecuencia.
En Latinoamérica, algunos países no poseen reservas significativas de petróleo y necesitan, por tanto, importar todo o gran parte de lo que consumen, como Paraguay, Uruguay y Chile. Otros países, como Perú, Brasil o Argentina, deben importar una porción del consumo porque la producción no es suficiente en volumen o adecuada en composición. México y Venezuela concentran más del 80% de las reservas de petróleo de la región, mientras que Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador y Colombia completan el resto.
Pero la experiencia muestra que ya sea que posean voluminosas o escasas reservas, la importancia del petróleo como recurso estratégico se expresa en la legislación de estos países. Por caso, Brasil, a partir de 1999, mediante la Ley Nº 9.847 consideró de utilidad pública el abastecimiento de combustibles, abarcando todas las actividades de la industria del petróleo, como producción, importación, exportación, refinación, transporte, almacenamiento, fraccionamiento, producción, distribución y comercialización. En México, la industria petrolera es de utilidad pública, y su explotación se establece como preferente sobre cualquier otro aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso sobre la tenencia de los ejidos o comunidades, procediendo a la ocupación provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos, mediante la indemnización legal, en todos los casos en que lo requieran la nación o su industria petrolera.
Bolivia estableció en su legislación que los recursos naturales son estratégicos, de interés público para el desarrollo del país y de propiedad del pueblo boliviano. La legislación de este país incluye una disposición específica para la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos, los cuales se catalogan de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado, aclarando que ninguna concesión o contrato podrá otorgar la propiedad de los mismos. En Venezuela, el Estado se reserva el derecho de realizar actividades petroleras por razones de soberanía económica, política y estrategia nacional. En Chile, el petróleo es también considerado un recurso estratégico, como se evidencia en la ley orgánica de la Empresa Nacional del Petróleo (Ley Nº 9.618 de 1991), que establece el dominio absoluto del Estado sobre los yacimientos de hidrocarburos. A su vez, se establece que la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) desarrollará actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
En lo que respecta a la participación directa del Estado en la producción hidrocarburífera, ya sea en empresas estatales o mixtas, en el mundo existen sobradas experiencias exitosas que demuestran que esta es una forma efectiva de coordinar la actividad petrolera con las necesidades del país. A continuación, se exhibe la participación estatal en diversas empresas productoras de petróleo.
Nombre de la Compañía; País; Participación Estatal en la Compañía (en porcentaje); Ranking de producción mundial por país (datos de 2010): SaudiAramco, Arabia Saudita, 100, (1); Gazprom, Rusia, 50, (2); Rosneft, Rusia, 75,16, (2); National Iranian Oil Company (NIOC), Irán, 100 (4); CNPC, China, 100 (5); Sinopec, China, 75,84 (5); CNOOC, China, 66,41 (5); PDVSA, Venezuela, 100 (6); Pemex, México, 100 (8); Adnoc (Abu Dhabi National Oil Company), Emiratos Árabes Unidos, 100 (9); Petrobras, Brasil, 51 (10); KPC (Kuwait Petroleum Corporation), Kuwait, 100, (11); INOC (Iraq National Oil Company), Irak, 100 (12); StatoilHydro, Noruega, 63 (15); Sonatrach, Argelia, 100 (16); Libya NOC, Libia, 100 (18); Kazmunaigas, Kajasjtán, 100 (19); QP (Qatar Petroleum), Qatar, 100 (21); Pertamina Indonesia, 100 (22); Socar, Azerbaijan, 100, (23); ONGC (Oil and Natural Gas Corporation Limited), India, 74 (24); PDO (Petroleum Development Oman), Omán, 60 (25); Ecopetrol, Colombia, 90 (26); Petronas Malasia, 100 (28); EGPC, Egipto, 100 (29); Petroecuador, Ecuador, 100 (32); SPC, Siria, 100 (34); Eni, Italia, 30 (47); Inpex, Japón, 29 (48); Uzbekneftegas, Uzbekistán, 100 (52); YPFB, Bolivia, 100 (61); OMV, Austria, 32 (71); EAP, Chile, 100 (85); ANCAP, Uruguay, 100 (105); NNPC, Nigeria, 100 (206).
A título de ejemplo, la experiencia noruega muestra que la participación del Estado en la producción de petróleo puede resultar crucial para apuntalar las posibilidades de crecimiento y desarrollo de economías que, al igual que Argentina, disponen de cierta abundancia de recursos naturales. En el caso del país nórdico, en 1990 se creó el Fondo Gubernamental del Petróleo de Noruega con el objetivo de asegurar un manejo coherente con los objetivos generales de la política económica de los fondos provenientes del petróleo. En este caso, se unificaron el fondo de pensiones con el fondo de excedentes petroleros, lo cual da un horizonte sustentable al sistema previsional del país. Noruega se encuentra entre las principales economías exportadoras de petróleo y el Estado participa en las dos principales compañías que dominan la producción de petróleo y gas del país.
El involucramiento del gobierno noruego en la evolución de un sector estratégico como el de hidrocarburos ha permitido no sólo estabilizar los ciclos económicos a los que, en general, se ven sometidos países cuyas exportaciones tienen un componente significativo de productos primarios, sino que además ha permitido evitar la llamada “maldición de los recursos naturales” o “enfermedad holandesa”, que se presenta cuando la abundancia de recursos naturales provoca un boom exportador que, a su vez, fortalece la moneda doméstica e impulsa la desindustrialización de la economía. El Estado noruego es entonces capaz de planificar el destino económico del país gracias a un responsable manejo de los recursos que obtiene provenientes de las exportaciones de petróleo.
De este modo la experiencia internacional no hace más que confirmar que la posibilidad de garantizar el autoabastecimiento en materia de combustibles contribuye de manera crucial a determinar el tipo de modelo económico y de crecimiento que puede desenvolverse en cada país. Así, durante la vigencia del denominado “Consenso de Washington”, la política en materia de hidrocarburos que el neoliberalismo implementó en Argentina buscó maximizar la extracción de este recurso natural con vistas a colocarlo en el mercado mundial, tal como sucede con otro tipo de commodities, conduciendo al desabastecimiento interno en materia de petróleo, desabastecimiento que es impulsado por el incentivo que constituye para el sector privado la completa apropiación del excedente económico generado por un recurso natural no renovable.
A contramano de esto, el camino del desarrollo económico con inclusión social tiene como una de sus premisas, en un país como el nuestro que dispone de recursos hidrocarburíferos, el autoabastecimiento en materia de combustibles. De lo contrario, la producción y el precio de este insumo estratégico que influye en la matriz de costos y de consumo de toda la economía quedarían determinados por el doble accionar de las empresas locales y de los movimientos internacionales en el mercado de hidrocarburos, estando éste último principalmente dominado por el comportamiento de un oligopolio mundial como es la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a lo que recientemente se suman elementos distorsivos de carácter especulativo. Es que la congénita escasez de este recurso natural y la constitución oligopólica de la oferta a nivel internacional determinan la existencia de un excedente económico para los productores locales, excedente que es esencialmente distinto a la ganancia normal que se obtiene en otras ramas de la producción.
De esto se deriva, en primer término, que un país que cuenta con la posibilidad de autoabastecerse de petróleo debe asegurar que esto ocurra; de lo contrario, su economía queda sometida a los vaivenes del precio internacional que depende de factores geopolíticos y especulativos. Una definida intervención del Estado en la definición de la política de producción y precios de los combustibles resulta crucial en un mundo que ha estado crecientemente afectado por la participación de capitales financieros especulativos en los mercados de commodities en general, y del petróleo en particular, impactando así en los costos de producción a escala mundial. El objetivo es dotar de previsibilidad al proceso productivo en su conjunto desvinculando el precio local de los combustibles de las continuas alteraciones de su valor a nivel internacional. En tiempos recientes, la crisis internacional impactó fuertemente sobre el mercado petrolero. El precio del barril (WTI) no sólo exhibió un marcado incremento, sino que mostró además una creciente volatilidad: mientras que entre los años 1991 y 2002 el precio del barril promedió los US$ 21 con una volatilidad promedio de US$ 4, entre 2003 y 2011 se incrementó en un 215% promediando los US$ 67 por barril, con una volatilidad promedio de US$ 21.
Varias razones convierten al precio y a la provisión de combustibles en un factor determinante para el desenvolvimiento de la actividad económica. Hay tres elementos a tener en cuenta y que aconsejan la injerencia directa del Estado en la política de precios y cantidades: su impacto sobre la competitividad de la economía, el efecto de su precio sobre el poder adquisitivo de los salarios y la apropiación de los excedentes derivados de la explotación de los hidrocarburos.
El petróleo es un insumo difundido en la estructura productiva del país, participando como un costo directo en una enorme variedad de procesos industriales. A su vez, como combustible para el transporte, está también involucrado en la cadena de comercialización y distribución de casi cualquier producto. De esta forma, la competitividad de la producción del país reposa en buena medida sobre el costo de la energía y, por tanto, sobre el precio doméstico del petróleo.
Los precios de los combustibles deben ser tales que no sólo permitan la obtención de una ganancia razonable para los capitales privados involucrados en la actividad, sino que también deben contribuir a garantizar la competitividad de la industria doméstica a nivel internacional. Si el precio del combustible y la energía está fijado a un nivel artificialmente elevado, la industria del país deja de ser competitiva aún cuando en el terreno tecnológico, organizativo y de la productividad laboral alcance los mejores estándares internacionales. El petróleo y el gas se convierten entonces en factores centrales para la competitividad de la industria nacional. En ausencia de una política que asegure su provisión a precios adecuados, todos los esfuerzos que se realicen para desarrollar al país y sus exportaciones pueden verse frustrados. A su vez, el acceso por parte de los consumidores a combustibles con precios y cantidades adecuadas, evita asimetrías distributivas.
La injerencia del Estado en la producción de hidrocarburos y, por tanto, sobre su precio contribuye además a aislar a la economía doméstica de los vaivenes de la economía mundial, permitiendo protegerla de los shocks externos, reduciendo así su vulnerabilidad y mitigando la incertidumbre derivada de tal circunstancia.
Por lo expuesto, resulta evidente que los hidrocarburos son un recurso estratégico, ya que el autoabastecimiento de combustibles es un determinante central para el desarrollo de nuestro país, y por tanto debe ser considerado como una producción de interés público.
En 1992, la principal empresa petrolera del país, la estatal YPF, fue convertida en una sociedad anónima, y posteriormente en 1997 en el marco de la profundización del modelo neoliberal en Argentina,se inició su desnacionalización. En 1999 prácticamente la totalidad del paquete accionario de YPF fue adquirido por la empresa española REPSOL, bajo cuya dirección se inició un progresivo proceso de desmantelamiento y vaciamiento de la principal empresa petrolera de nuestro país.
Como resultado del control ejercido por REPSOL sobre YPF se produjo una creciente necesidad de importaciones de combustibles, lo que conlleva una mayor vulnerabilidad externa y pone en peligro las bases del proceso de crecimiento con inclusión social que desde 2003 a la fecha ha permitido, entre otras cosas, que la tasa de desocupación se reduzca del 24,7% que había alcanzado en 2002 hasta un nivel del 6,7% de la población económicamente activa. Para que todos estos trabajadores continúen disfrutando de los frutos del crecimiento y, sobre todo, para seguir avanzando por este camino de crecimiento económico y reducción del desempleo, resulta central que el Estado tenga la capacidad y la potestad de controlar efectivamente la actividad del sector.
Como se verá a continuación, la estrategia de carácter predatorio ejercida por parte de REPSOL como controlante de YPF tuvo serias consecuencias para la economía nacional y, seguramente, se profundizarán si el Estado no toma intervención en el funcionamiento de la empresa.
En primer lugar, la estrategia de reducción de la producción por parte de la compañía implicó la progresiva pérdida de soberanía energética de Argentina, puesto que las cantidades importadas de combustibles superaron a partir de mediados de 2010 a las exportadas.
Evolución del saldo comercial en combustibles (en millones de dólares)
Así, la política de virtual vaciamiento, al aplicar una lógica operativa más cercana al mundo financiero que al productivo, ejecutada por REPSOL -YPF multiplicó las importaciones de combustibles por 11 veces entre los años 1995 y 2011. Para este último año, el nivel de importaciones de combustibles alcanzaba los US$ 9.397 millones, prácticamente equivalente al saldo comercial total del país, que para ese mismo año ascendía a los US$ 10.347 millones.
El análisis de la información de producción de petróleo y de gas, por su parte, muestra a las claras la responsabilidad que le cabe a REPSOL -YPF en este proceso. Entre los años 1998 y 2011 la producción total de petróleo de Argentina se redujo en 15,9 millones de m3, de los cuales 8,6 millones de m3 fueron responsabilidad de REPSOL -YPF. En el mismo sentido, la producción total de gas se redujo entre 2004 y 2011 en 6,6 miles de millones de m3, de los cuales 6,4 miles de millones correspondieron a REPSOL -YPF. Vale decir que esta compañía fue responsable del 54% de la caída de la producción de petróleo y del 97% de la caída de la producción de gas. De hecho, si YPF hubiera logrado mantener los niveles de producción de petróleo del año 1999 y los niveles de producción de gas del año 2004, la caída en el primero de estos hidrocarburos se habría reducido a la mitad, mientras que en el caso del gas la producción no habría registrado reducción alguna. Es por eso que el país debió importar combustible para satisfacer las necesidades de su crecimiento.
Evolución de las importaciones de combustibles (en millones de dólares)
En conclusión, la política predatoria ejecutada por REPSOL -YPF implicó que –durante el año 2011- por primera vez en 17 años la Argentina experimentara un saldo comercial deficitario en materia de combustibles, que alcanzó en 2011 los US$ 3.029 millones y que tendrá un crecimiento exponencial de no revertirse las políticas que implementa la empresa.
El accionar de REPSOL -YPF a lo largo de los últimos años demuestra que los intereses del accionista mayoritario y controlante no han coincidido con las necesidades de la República Argentina, en tanto ha determinado una caída de la producción y una reducción en el horizonte de reservas que compromete la soberanía energética del país. Como se verá a continuación, queda en evidencia que el proceder de la empresa se encontró guiado por una lógica cortoplacista encaminada a la expansión mundial y lindera con la actividad especulativa, que se tradujo en el vaciamiento progresivo de la principal empresa de nuestro país.
El actual déficit energético de Argentina se encuentra estrechamente asociado con las políticas llevadas adelante por parte del accionista mayoritario, REPSOL, a lo largo de la última década. Dicho comportamiento implicó un nivel de inversiones que resultó insuficiente para garantizar la expansión de la producción que requiere una demanda doméstica en continuo crecimiento, en el marco del proceso de expansión económica más significativo en la historia de nuestro país.
III. EL DESEMPEÑO DE REPSOL - YPF.
La situación actual de la que fuera una empresa estatal modelo para toda la región dista de ser la que se había previsto tras su traspaso a manos privadas. Su privatización y, especialmente, su posterior desnacionalización fueron presentadas como la solución definitiva a los problemas de autoabastecimiento en materia de hidrocarburos. Sin embargo, a casi veinte años de su privatización y a casi quince de su desnacionalización esos objetivos están lejos de haberse cumplido.
Si bien los distintos consorcios públicos-privados que administraron la empresa desde 1992 habían logrado expandir sensiblemente los niveles de producción, los mismos se estancaron y, posteriormente, comenzaron a revertirse desde que REPSOL se hizo cargo del control de la compañía en 1999. Desde ese entonces, se verificó un lento pero progresivo deterioro de la capacidad de producción, tanto petrolera como gasífera. Es decir, el nuevo accionista mayoritario adoptó una estrategia basada en la depredación de los recursos existentes, surgidos tras años de inversión en exploración por parte de la YPF estatal, proceso que se tradujo primero en una reducción progresiva en el nivel de reservas, especialmente en el caso del gas, y posteriormente en una contracción persistente en el nivel de producción. Esta tendencia se reforzó aún más a lo largo de los últimos años cuando la empresa maximizó la remisión de utilidades y el endeudamiento externo, en el marco de una creciente especulación financiera como parte de su estrategia global.
De hecho, desde que REPSOL ingresó a YPF la producción de petróleo se redujo a prácticamente la mitad, cayendo entre los años 1997 y 2011 un 44%.
Evolución de la producción de petróleo de REPSOL-YPF (en millones de m3)
La política depredatoria llevada adelante por el principal accionista desde 1999 condujo a una sistemática pérdida de la relevancia de REPSOL-YPF en el mercado hidrocarburífero local. Mientras numerosas empresas privadas, tanto extranjeras como nacionales, expandieron sus inversiones, y con ello su producción, se verificó una disminución progresiva de la relevancia de REPSOL-YPF en la producción de hidrocarburos. En el año 1997, YPF representaba el 42% de la producción petrolera y el 35% de la gasífera en nuestro país, participación que se redujo en el 2011 al 34% y 23% respectivamente. Dicha evolución pone en evidencia que no existe una problemática que afecte al conjunto del sector, sino que aquellas empresas que invirtieron lograron expandir su producción.
Participación en la producción de petróleo local, años 1997 y 2011 (en %)
Esta misma estrategia se verifica en la producción de gas. Una vez avanzada la declinación de los yacimientos descubiertos en las etapas previas, la falta de inversiones condujo a una contracción en la producción gasífera por parte de REPSOL-YPF. Así, mientras que entre 1997 y 2004 la producción de gas de la compañía aumentó un 33%, entre 2004 y 2011 se redujo un 38%.
Evolución de la producción de gas de REPSOL-YPF (en millones de m3)
Al igual que lo que ocurrió con la producción de petróleo, la política de inversiones en materia de gas determinó la caída de la producción y de la participación en el mercado por parte de la compañía: REPSOL-YPF redujo su cuota de mercado entre 1997 y 2011 en más de 11 puntos porcentuales.
Participación en la producción, años 1997 y 2011 (en %)
La sistemática falta de inversiones por parte de la compañía condujo también a una significativa caída en las reservas de petróleo en las áreas de concesión de REPSOL-YPF. Así, las reservas de petróleo de REPSOL-YPF se redujeron entre 2001 y 2011 en un 50%.
Evolución del nivel de reservas de petróleo de REPSOL-YPF (en millones de barriles)
En el caso de las reservas de gas, la reducción del horizonte de reservas llega incluso a comprometer la soberanía energética del país, obligando a la importación de este combustible, con la consecuente necesidad de financiar esas compras con divisas. De hecho, desde 1999 las reservas de gas de REPSOL-YPF se redujeron en más de un 56%.
Evolución del nivel de reservas de gas de REPSOL-YPF (en miles de millones de m3).
Esta reducción ha sido tan drástica que determina una caída del horizonte de reservas de gas de los casi 17 años que se registraban en 1997 a solo 7 años en 2011.
Evolución del nivel de reservas de gas de REPSOL-YPF (en años de consumo)
Cabe tener presente, además, las caducidades dispuestas por diversos Gobiernos Provinciales, respecto de concesiones otorgadas a YPF SA en función de la falta de inversión.
En este orden de ideas, el 14 de marzo del corriente año la Provincia del Chubut, mediante el Decreto Nº 324/12 declaró la caducidad de los contratos de operación de YPF en las áreas "EL TREBOL-ESCALANTE" y "CAÑADÓN PERDIDO-CAMPAMENTO CENTRAL – BELLA VISTA ESTE”, tras considerar que la empresa no cumplió con las inversiones a su cargo comprometidas en el sector.
Asimismo, el 19 de dicho mes, fue la Provincia del Neuquén la que revirtió las concesiones en las áreas “Chihuido de la Salina” y “Portezuelo Minas”, también concesionadas a YPF S.A., tras dar por acreditado el incumplimiento por parte de la empresa de las obligaciones correspondientes a tales concesiones.
La Provincia de Mendoza, por su parte, el 22 de marzo mediante el Decreto Nº 502/12 dispuso la caducidad de las concesiones de las áreas CEFERINO y CERRO MOLLAR NORTE, ubicadas en los departamentos de Rivadavia y Malargüe, de 500 y 1.000 hectáreas respectivamente, por haberse acreditado el incumplimiento sustancial e injustificado de las obligaciones estipuladas en materia de productividad, inversiones y trabajos.
Tambien la Provincia de Salta hizo lo propio el 26 de dicho mes, también invocando incumplimientos de la concesionaria, con relación a la concesión del yacimiento Tartagal Oeste, mientras que al día siguiente la provincia de Río Negro le retiró a YPF la concesión para explotar el área de LOS CALDENES y el 4 del corriente mes hizo lo propio con la concesión del área Ñirihuau.
Con fecha 11 de abril fue la Provincia de Santa Cruz la que dispuso la caducidad por incumplimiento de la concesión del área LOS PERALES-LAS MESETAS operada por YPF SA, un yacimiento de vital importancia para la empresa.
También dio de baja la concesión de las áreas CAÑADÓN VASCO y PICO TRUNCADO-EL CORDÓN, ubicadas en la Cuenca del Golfo San Jorge, que se suman a las reversiones anunciadas por dicha provincia a mediados de marzo mediante Decreto Nº 393/12 sobre las áreas LOS MONOS y CERRO PIEDRA –CERRO GUADAL NORTE, también operadas por YPF SA. Dichas áreas representan el 11% de la producción total de la petrolera a nivel país
Pero lo más paradójico –eufemismo utilizado para evitar adjetivaciones- es que, pese a la contracción de los niveles de producción de petróleo y gas y, consecuentemente, la caída en el horizonte de reservas estuvo lejos de afectar negativamente los resultados económicos de la empresa. De hecho, la reducción de la producción no fue producto del paulatino agotamiento de los pozos explorados por REPSOL-YPF, sino que entre los años 1997 y 2011 la participación de REPSOL-YPF en el mercado se redujo al tiempo que llevó adelante una política de segmentación del mercado por parte de la compañía. La disminución de la producción de petróleo y gas además de generar un ahorro de recursos en el rubro inversión, actuó como un elemento para empujar los precios al alza y para focalizarse en la porción más rentable del mercado.
En este marco, la estrategia depredatoria por parte de REPSOL-YPF también se evidencia en lo que hace a la exploración. En esta materia, se observa una caída significativa en el número de pozos exploratorios realizados por YPF desde que REPSOL se constituyó como accionista mayoritario. De un promedio anual de 110 pozos exploratorios que se realizaban en la etapa de YPF estatal (1970-1992), dicha magnitud se redujo en el 2010 a tan sólo 30 pozos. No se puede explicar esta conducta salvo por una estrategia como la explicada, frente a la evidente caída en las reservas y en el marco de un extraordinario incremento en la demanda.
Esa estrategia de segmentación del mercado por la vía de la reducción de la producción y el consecuente aumento de los precios no hizo más que incrementar sustancialmente la rentabilidad de la compañía sin elevar la producción y a costo de la soberanía energética del país. En un contexto de franco retroceso de los niveles de producción de petróleo y de gas, las ventas anuales de REPSOL-YPF se incrementaron año a año, lo que constituye una clara prueba de la estrategia de aumento del precio por parte de la empresa a través de una caída de su oferta. De hecho, desde 2003, las ventas anuales de REPSOL-YPF crecieron un 113%.
Evolución de las ventas de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
La estrategia de apuntalar las ganancias en base a la segmentación de mercado, contracción de la producción y búsqueda de precios elevados se vio reflejada en todos los indicadores de rentabilidad de la compañía, que aumentaron significativamente a partir del año 2003, en consonancia con la profundización de la mencionada estrategia. Mientras que entre 1997 y 2002 la utilidad promedió anualmente los US$ 858 millones, entre los años 2003 y 2010 ese guarismo aumentó hasta un promedio anual de US$ 1.434 millones.
Evolución de la utilidad neta de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
De este modo, la rentabilidad obtenida por la compañía fue comparativamente elevada tanto en términos de sus activos como de su patrimonio neto. Así, mientras que entre los años 1997 y 2002 el retorno medido sobre patrimonio neto (ROE) y el retorno medido sobre activos (ROA) promediaron 11,5% y 9,8% respectivamente, esos indicadores aumentaron hasta el 21,6% y el 19,9% entre los años 2003 y 2010. Se debe destacar que el nivel de rentabilidad de REPSOL-YPF ha sido persistentemente más elevado que el verificado por REPSOL a nivel internacional, siendo la ganancia sobre activos (ROA) del 10% en 2010 y de 6% en 2011, muy inferior a lo observado en el caso argentino.
Evolución de la rentabilidad sobre patrimonio neto (ROE) y sobre activos (ROA) (en %)
Como se observa, la contracara de la insuficiencia de las inversiones en exploración y reposición de producción y reservas realizadas por REPSOL-YPF desde 1999, de la caída en la producción y del consecuente aumento de los precios de venta fue un extraordinario flujo de utilidades y dividendos remitidos al exterior. En el caso del principal accionista de YPF, REPSOL, dicho flujo supuso la distribución de US$ 15.728 millones en concepto de dividendos entre 1999 y 2011. Se debe resaltar que este grupo empresario en su conjunto a nivel mundial distribuyó dividendos por US$ 13.370 millones en el mismo período, es decir, una suma prácticamente equivalente a lo girado desde la filial argentina. En otras palabras, la expansión del grupo a nivel internacional se basó fundamentalmente en la política depredatoria llevada adelante en Argentina por Repsol, y la contracara del agudo proceso de desinversión y vaciamiento de la principal firma de nuestro país.
A diferencia de lo que acontece a nivel internacional, en donde las principales empresas productoras distribuyen dividendos equivalentes a entre un 3% y un 4% del valor de dichas compañías, en el caso de REPSOL-YPF los dividendos distribuidos han superado ampliamente esa proporción. Se trata, por lo tanto, de una política incompatible con la expansión y sustentabilidad de la empresa en el largo plazo, para lo cual se requiere de un nivel de inversiones que posibilite no sólo sostener sino incrementar el nivel de las reservas y de la producción.
Evolución de los dividendos pagados anualmente por REPSOL-YPF (en millones de dólares, promedios anuales)
El análisis de esta estrategia económico financiera por parte de REPSOL muestra que entre los años 1997 y 2010 la compañía obtuvo utilidades por US$ 16.600 millones y distribuyó dividendos por US$ 14.200 millones. De este modo, al distribuir como dividendos más del 85% de las utilidades generadas en el período, las posibilidades de capitalización de la compañía se vieron prácticamente anuladas. Al mismo tiempo, desde el año 2007 REPSOL-YPF expandió significativamente su nivel de endeudamiento, como forma de coronar una estrategia de virtual vaciamiento de la empresa, duplicando el nivel de endeudamiento de la compañía en los últimos cuatro años.
Evolución del endeudamiento de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
También queda en evidencia la política depredatoria llevada adelante por REPSOL-YPF al comparar las inversiones realizadas para acceder al control de la compañía desde 1997 con los dividendos e ingresos percibidos por el grupo REPSOL. La adquisición por parte de REPSOL del 97,8% del paquete accionario de YPF en 1999 implicó una inversión de US$ 13.158 millones por parte de la petrolera española. Dicha inversión fue recuperada a una velocidad vertiginosa a través de la reducción del nivel de inversión y la maximización del flujo de dividendos. Efectivamente, entre los años 1999 y 2011 REPSOL ya había recuperado su inversión original por medio de los dividendos percibidos. Sin embargo, las ganancias de REPSOL no se agotaron allí, ya que la venta del 42,6% del capital accionario de YPF durante la última década le brindó ingresos adicionales por una suma superior a los US$ 6.300 millones.
De esta manera, REPSOL no sólo recuperó su inversión, sino que además retiró US$ 8.813 millones entre 1999 y 2011, considerando sólo los dividendos distribuidos y la venta parcial del paquete accionario. Si se considera además el valor de las acciones de YPF aún en manos del grupo REPSOL las ganancias han sido todavía mayores.
INVERSIÓN DE REPSOL EN YPF Y SU RECUPERO
Inversión de REPSOL para adquirir el 97,8% del paquete accionario en 1999: US$ 13.158 millones
Total de dividendos cobrados por REPSOL 1999-2011: US$ 15.728 millones
Ingresos de la venta del 25,46% de YPF al Grupo Petersen: US$ 3539 millones
Ingresos de la venta del 17,09% de YPF en bolsa y a otras empresas: US$ 2704 millones
Saldo de la inversión (ingresos menos egresos): US$ 8813 millones
Desde 2003, el Estado Nacional ha llevado adelante diversas políticas tendientes a expandir y garantizar la producción de hidrocarburos, las cuales tuvieron un efecto dinamizador en la gran mayoría de las empresas del sector. Sin embargo, en el caso de REPSOL-YPF dichas políticas no han tenido el efecto deseado, ya que la estrategia de la compañía se enfocó en la maximización de los flujos de utilidades y dividendos al exterior. Ese accionar se observa especialmente en las inversiones de exploración, las cuales cayeron sistemáticamente desde que REPSOL adquirió el control accionario, proceso que se agudizó a lo largo de los últimos 4 años, a diferencia de lo ocurrido con otras empresas.
A lo largo de los últimos años, y a fin de incrementar la producción y la exploración de hidrocarburos, desde el Estado Nacional se diseñaron diversos instrumentos para incentivar el incremento de la producción. A fin de elevar la exploración, el nivel de reservas y la producción de petróleo y gas natural y destilados se crearon los programas Petróleo Plus, Refino Plus y Gas Plus. Sin embargo, aun cuando REPSOL-YPF fue beneficiaria de estos programas, la oferta de hidrocarburos por parte de la empresa no sólo no ha crecido, sino que continúa exhibiendo una tendencia decreciente.
Como se señaló, la contracción de la producción petrolera y gasífera por parte de YPF a lo largo de los últimos años ha implicado, para nuestro país, la reversión de su superávit energético. Con el fin de sostener los niveles de competitividad de la economía, el Estado asumió a través de la importación directa de combustibles el incremento de costos que supuso dicho déficit energético. En este contexto, REPSOL-YPF no sólo no contribuyó a financiar el déficit que su lógica depredatoria generó, sino que modificó paulatinamente su mix de refinación de manera de suministrar los combustibles con mayor precio de mercado, desabasteciendo a los segmentos de menor rentabilidad. Un ejemplo de esta operatoria se encuentra en la nafta de bajo octanaje para vehículos, cuya producción fue sensiblemente reducida por parte de YPF para producir naftas de tipo “Premium”, en un mercado en donde su posición oligopólica le permite elevar los precios con su consiguiente efecto negativo sobre los consumidores.
IV. LA CARTA AUTOINCRIMINATORIA DEL SEÑOR BRUFAU
El lapidario diagnóstico acerca de la orientación que REPSOL le ha dado a YPF durante el período en que ejerció el control de la empresa se ve, además, confirmado en las palabras del propio presidente ejecutivo de la empresa, el señor Antonio Brufau, quien enviara a la Presidenta de la Nación una carta fechada el 2 de abril de 2012 en Madrid. En dicha misiva Brufau sostiene que la empresa comparte y considera legítimo el objetivo del gobierno “de mejorar la balanza comercial energética del país y de acelerar la capacidad de producción mediante el incremento de las inversiones, con la última finalidad de conseguir lo antes posible el autoabastecimiento en el sector de los hidrocarburos”.
En primer lugar, hay que señalar que, implícitamente, Brufau reconoce el papel protagónico que la empresa que él mismo dirige tuvo en la gestación de la situación actual, como resultado de lo que hemos caracterizado como una estrategia depredatoria, cortoplacista y especulativa que no fue abandonada pese a los múltiples esfuerzos realizados por el Estado para establecer políticas y regulaciones que contribuyeran a modificar dicha orientación. Mientras otras empresas apostaban a la inversión Repsol no lo hizo. En la carta se menciona un Plan de Negocios mediante el cual la propia YPF estaría en condiciones de resolver el problema ya que “convertirá a Argentina en un país autoabastecido energéticamente y netamente exportador de hidrocarburos”, incrementando en un período de cinco años la producción de petróleo en un 30% y de gas en un 20% explotando recursos no convencionales pero también “con la posibilidad de rejuvenecer actuales campos maduros”. Esto implica aceptar que REPSOL podría haber seguido este rumbo hace tiempo, cuando la evidencia indica que desde 1999 a la fecha ha transitado el camino contrario, reduciendo sus actividades de exploración y producción, agotando así secularmente las reservas y disminuyendo sistemáticamente la extracción de combustible.
En segundo lugar, REPSOL sostiene que pese a haber elaborado dicho Plan, no se encuentra en condiciones de implementarlo en la actualidad ya que “excede la actual capacidad inversora de YPF”. Estima que, según sus cálculos, los primeros cinco años de ejecución del plan demandarán inversiones por US$ 30.000 millones (US$ 6.000 millones anuales) y que la empresa ha invertido –según su carta- en 2011 la suma de US$ 3.200 millones y se propone invertir más en 2012. Tales inversiones realizadas –si es cierto que lo fueron- no tuvieron, como se mostró, como resultado el incremento en la producción y las reservas, sino todo lo contrario. Omite además señalar que si ese esfuerzo inversor no fue realizado con anterioridad es precisamente porque la política de la empresa fue la opuesta ya que, en lugar de priorizar las inversiones, REPSOL se apropió a través de una desmedida distribución de dividendos que ascendió a US$ 13.423 millones desde que tomó el control de la empresa.
En tercer lugar, cabe preguntarse entonces cómo se propone llevar adelante dicho Plan. Lo que ofrece el señor Brufau es buscar “Asociaciones para ceder parte de su participación en las concesiones… a empresas e inversores nacionales e internacionales… con el objeto de obtener la financiación necesaria para la ejecución del Plan”, decidiendo en cada caso “quién será el operador”. También sostiene que “las Provincias y el Estado Nacional podrían tomar una participación en la inversión en cada campo”. ¡Generoso ofrecimiento! Justamente REPSOL, principal causante de la situación actual debido a las decisiones empresarias que fue tomando oportunamente durante todos estos años, se ofrece ahora como un salvador capaz de revertir la grave situación a la que llevaron el país. No ofrece, no obstante, aportar siquiera parte del capital propio que han extraído ni ofrece utilizar la capacidad operativa propia. La propuesta consiste en “subconcesionar” las áreas a ellos otorgadas en concesión, pero que ahora confiesan que no pueden explorar ni explotar adecuadamente. Serían, en su lugar, otras empresas o el propio Estado los que desarrollarían este Plan de Negocios. El papel que se reserva REPSOL es el de garantizar “la atracción de enormes inversiones a la Argentina catalizadas a través de REPSOL como compañía de prestigio y solvencia internacional”. Es decir, pretenden actuar como agentes intermediarios para captar inversiones, arrogándose además el derecho que pertenece a las Provincias de otorgar concesiones sobre los campos que ellos mismos tienen otorgados pero que no pueden explotar por falta de capital o de capacidad operativa. Cobrarían por estos valiosos servicios, claro está, una comisión. Confiesa además Brufau que “YPF ya tiene avanzadas negociaciones con significativos ofertantes que representan compañías internacionales”. Vale decir que ya están dando pasos en esta dirección, ofreciendo a otras empresas lo que no les pertenece.
Esta desvergonzada propuesta no hace más que reforzar los argumentos que conducen a tomar la decisión que se encuentra corporizada en el presente Proyecto de Ley. REPSOL confiesa aquí que no ha invertido durante todos estos años lo suficiente como para elevar las reservas e incrementar la producción cuando podría haberlo hecho y que ahora, para suplir esta falta de inversión es necesario redoblar el esfuerzo, pero que no puede hacerlo. Ante esta imposibilidad, de manifiesta ineptitud, es el Estado el que debe tomar el control de la compañía para llevar adelante un plan que según la propia empresa es factible, basado en los recursos de la propia compañía, la asistencia del Estado y en asociación con otros capitales privados de origen nacional o extranjero.
V. PROYECTO DE LEY
La iniciativa que se somete a consideración de ese Honorable Cuerpo propone, entre otros extremos:
A través del TITULO I, CAPÍTULO ÚNICO -“DE LA SOBERANÍA HIDROCARBURÍFERA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA”- se declara de interés público nacional y como objetivo prioritario de la REPÚBLICA ARGENTINA el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones.
En tal sentido, se dispone que el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en su calidad de autoridad a cargo de la fijación de la política en la materia arbitrará las medidas conducentes al cumplimiento de los fines de la presente con el concurso de los Estados provinciales y del capital público y privado, nacional e internacional.
Se establecen los principios de la política hidrocarburífera de la REPÚBLICA ARGENTINA, entre otros, los siguientes: la promoción del empleo de los hidrocarburos y sus derivados como factor de desarrollo e incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y de las provincias y regiones; la conversión de los recursos hidrocarburíferos en reservas comprobadas y su explotación y la restitución de reservas; la integración del capital público y privado, nacional e internacional, en alianzas estratégicas dirigidas a la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales; y la protección de los intereses de los consumidores relacionados con el precio, calidad y disponibilidad de los derivados de hidrocarburos.
En el TITULO II, CAPÍTULO ÚNICO -“DEL CONSEJO FEDERAL DE HIDROCARBUROS”-, se dispone la creación de dicho Consejo Federal, el que se integrará con la participación del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS, del MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS, del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y del MINISTERIO DE INDUSTRIA y de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se asignan al CONSEJO FEDERAL DE HIDROCARBUROS las funciones de promover la actuación coordinada del Estado nacional y los Estados provinciales, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente; elaborar el Plan Nacional Estratégico para la Soberanía Hidrocarburífera de la República Argentina e impulsar las iniciativas y acciones necesarias para su cumplimiento, y expedirse sobre toda otra cuestión vinculada al cumplimiento de los objetivos de la presente Ley y a la fijación de la política hidrocarburífera de la REPÚBLICA ARGENTINA, que el PODER EJECUTIVO NACIONAL someta a su consideración.
A través del TITULO III -“DE LA RECUPERACIÓN DEL CONTROL DE YPF”-, CAPÍTULO I -“DE LA EXPROPIACIÓN”- y a los efectos de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente, se declara de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51% del patrimonio de la empresa YPF Sociedad Anónima representado por igual porcentaje de las acciones Clase D de dicha empresa pertenecientes a Repsol YPF S.A. sus controlantes o controladas en forma directa o indirecta.
Asimismo, se establece que las acciones sujetas a expropiación se distribuirán del siguiente modo el 51% pertenecerá al Estado Nacional y el 49% restante se distribuirá entre las provincias integrantes de la ORGANIZACIÓN FEDERAL DE ESTADOS PRODUCTORES DE HIDROCARBUROS.
En cuanto a la distribución de acciones entre las provincias que acepten su transferencia, se prevé que la misma deberá realizarse en forma equitativa, teniendo en cuenta para tal fin los niveles de producción de hidrocarburos y de reservas comprobadas de cada una de ellas.
Hasta tanto se perfeccione la cesión de los derechos políticos y económicos correspondientes a las provincias, el PODER EJECUTIVO NACIONAL ejercerá los derechos políticos sobre la totalidad de las acciones sujetas a expropiación. Dicha cesión contemplará el ejercicio de los derechos accionarios correspondientes a ellas en forma unificada por el plazo de 50 años a través de un pacto de sindicación de acciones.
La designación de los Directores de YPF Sociedad Anónima que corresponda nominar en representación de las acciones sujetas a expropiación, deberá contemplar la proporción de las tenencias del Estado nacional y de los estados provinciales, así como la representación de los trabajadores de la empresa.
Se deja establecido que se encuentra prohibida la transferencia futura de las acciones objeto de la presente ley sin autorización del H. CONGRESO DE LA NACIÓN otorgada por los dos tercios de sus miembros.
Mediante el CAPÍTULO II -“DE LA CONTINUIDAD OPERATIVA”-, y a fin de garantizar la continuidad en las actividades de exploración, producción, industrialización y refinación de hidrocarburos a cargo de YPF Sociedad Anónima, así como su transporte, comercialización y distribución y el incremento del flujo inversor, para el adecuado abastecimiento de los combustibles necesarios para el funcionamiento de la economía nacional en el marco de lo dispuesto en la presente, se dispone que el PODER EJECUTIVO NACIONAL desde la entrada en vigencia de la presente Ley ejercerá todos los derechos que las acciones a expropiar confieren en los términos de los artículos 57 y 59 de la Ley N° 21.499.
Se dispone que la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES en el día de promulgación de la Ley convocará a una Asamblea de Accionistas, a efectos de tratar, entre otros asuntos que se consideren necesarios y relevantes a los fines de la presente, la remoción de la totalidad de los directores titulares y suplentes y de los síndicos titulares y suplentes y la designación de sus reemplazantes por el término que corresponda.
A efectos de garantizar la operación de la empresa, la preservación de sus activos y el abastecimiento de hidrocarburos, se faculta al PODER EJECUTIVO NACIONAL y al Interventor de YPF Sociedad Anónima -hasta tanto asuma el control de YPF Sociedad Anónima- a adoptar todas las acciones y recaudos que fueren necesarios a tal fin.
El CAPÍTULO III -“DE LA CONTINUIDAD JURIDICA Y LA GESTION DE YPF S.A.”- dispone que YPF Sociedad Anónima continuará operando como una sociedad anónima abierta, en los términos del Capítulo II, Sección V, de la Ley de Sociedades Nº 19.550 y normas concordantes, no siéndole aplicable legislación o normativa administrativa alguna que reglamente la administración, gestión y control de las Empresas o entidades en las que el Estado nacional o los estados provinciales tengan participación.
Se determinan los principios a los cuales deberá sujetarse la gestión de los derechos accionarios correspondientes a las acciones sujetas a expropiación, por parte del Estado nacional y las provincias: a) La contribución estratégica de YPF Sociedad Anónima al cumplimiento de los objetivos de la presente ley; b) La administración de YPF Sociedad Anónima conforme a las mejores prácticas de la industria y del gobierno corporativo, preservando los intereses de sus accionistas y generando valor para ellos y c) El gerenciamiento de YPF S.A. a través de una gestión profesionalizada.
A fin de cumplir con su objeto y los fines de la presente, YPF Sociedad Anónima acudirá a fuentes de financiamiento externas e internas y a la concertación de asociaciones estratégicas, joint ventures, uniones transitorias de empresas y todo tipo de acuerdos de asociación y colaboración empresaria con otras empresas públicas, privadas o mixtas, nacionales o extranjeras.
Finalmente, se deja establecido que la ley que se propone será de orden público y entrará en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
Llegado a este punto resulta necesario remarcar que, tal como se ha expresado precedentemente, las cantidades importadas de combustibles superaron en el 2011 a las exportadas. Asimismo, la política llevada adelante por REPSOL - YPF tuvo como consecuencia la multiplicación de las importaciones de combustibles ascendiendo, para este último año, a US$ 9.397 millones.
Como contrapartida, REPSOL no sólo recuperó su inversión, sino que además retiró US$ 8.813 millones entre 1999 y 2011. Así mientras al país lo perjudicaba la situación, REPSOL incrementaba sus ganancias.
Lo expuesto surge claramente de los gráficos que a continuación se reproducen:
LA POLITICA DE VACIAMIENTO EJECUTADA POR REPSOL EN YPF IMPLICO POR PRIMERA VEZ EN 17 AÑOS UN SALDO COMERCIAL EN MATERIA DE COMBUSTIBLES DEFICITARIO, QUE ASCENDIO EN 2011 A LOS U$S – 3029.- MILLONES.
LA REDUCCION EN EL SALDO COMERCIAL EN MATERIA DE COMBUSTIBLES ENTRE 2006 Y 2011 FUE DEL -150 %
Saldo comercial en combustibles (en millones de dólares)
LA POLITICA DE VACIAMIENTO EJECUTADA POR REPSOL EN YPF MULTIPLICO LAS IMPORTACIONES DE COMBUSTIBLE POR 11 ENTRE LOS AÑOS 1995 Y 2011
Evolución de las importaciones de combustibles (en millones de dólares)
¿COMO LE FUE A REPSOL CON YPF?
Inversión de REPSOL para adquirir el 97,8% del paquete accionario en 1999 US$ -13.158 millones
Total de dividendos cobrados por REPSOL 1999-2011 US$ +15.728 millones
Ingresos de la venta del 25,46% de YPF al Grupo Petersen US$ +3.539 millones
Ingresos de la venta del 17,09% de YPF en bolsa y a otras empresas US$ +2.704 millones
Saldo de la inversión (ingresos menos egresos) US$ +8.813 millones
Por lo expuesto, resulta necesario modificar la lógica especulativa y cortoplacista que caracteriza a la principal firma petrolera de nuestro país bajo la conducción de REPSOL a fin de ponerla al servicio de las necesidades del país y del modelo productivo con inclusión social. La profundización de este modelo requiere de
una empresa comprometida con los objetivos nacionales, ya que la expansión de la producción de hidrocarburos resulta central para proseguir el proceso de reindustrialización, lo cual no es incompatible con un nivel razonable de rentabilidad para las empresas del sector.
El presente proyecto de Ley tiene por objetivo principal asegurar la expansión de la producción hidrocarburífera en nuestro país, para lo que resulta imprescindible recobrar el control de la empresa que detenta la posición dominante en todos los segmentos del mercado mediante la expropiación exclusivamente de la mayoría accionaria al grupo REPSOL a fin de garantizar el autoabastecimiento energético. Esto es así porque fue precisamente el actual accionista mayoritario quien dirigió la empresa en el sentido que se ha reseñado.
La explotación de los hidrocarburos posee un carácter estratégico a nivel internacional. En este sentido, la participación estatal en YPF para lograr su control, actuando en asociación con el capital privado, resulta fundamental para expandir la producción y garantizar el abastecimiento interno. Numerosos países han seguido con éxito un esquema mixto de gestión, el cual ha permitido, como en el caso de la petrolera estatal de Brasil, Petrobras, potenciar la producción y la inversión. En este sentido, la participación mayoritaria del Estado Nacional y de las provincias en el Directorio de YPF garantizará la instrumentación de un plan de negocios encaminado a alcanzar una expansión progresiva y sustentable en la producción petrolera, gasífera y de sus derivados, en consonancia con las necesidades de un patrón de crecimiento sustentable y socialmente inclusivo.
Una vez expropiadas las acciones, el Directorio de YPF quedará conformado por el Estado Nacional, los Estados provinciales productores de hidrocarburos (Formosa, Jujuy, Salta, Mendoza, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) así como por el sector privado, ya sea local o extranjero que esté en posesión de las restantes acciones. Se trata, por lo tanto, de un modelo de desarrollo energético basado en la cooperación pública y privada, que garantizará la explotación de los recursos hidrocarburíferos en consonancia con los intereses de la Nación en su conjunto.
El modelo de negocios que se promueve se apoya además en alianzas estratégicas con diversos actores privados, a través de uniones empresarias, joint-ventures y otras modalidades asociativas, en línea con el desarrollo mundial del sector. Este modelo funciona de manera exitosa en buena parte del mundo.
Existen oportunidades fundamentales que permitirían revertir la situación energética actual de Argentina, donde el nuevo modelo de YPF jugará un papel protagónico, junto con el gobierno Nacional y las Provincias, liderando el camino de la industria petrolera argentina.
Se apunta a revertir el carácter de país importador de petróleo y gas logrando el autoabastecimiento. Argentina puede generar las condiciones para asegurar la demanda energética del país de una manera sustentable y con precios adecuados, para el presente y para el futuro.
Se transformará a YPF en una empresa con verdadero sentido nacional, con un rol protagónico en el desarrollo energético del país y con todos los atributos de una empresa internacional respecto de su gobierno, estrategia de negocio y desempeño. Una empresa altamente competitiva en el ámbito petrolero internacional.
La nueva estructura accionaria de la empresa buscará alinear los objetivos de la Nación, de las Provincias, de capitales privados nacionales e internacionales y de sus empleados.
Inspira este proyecto, en suma, la idea de que el Estado, legítimo dueño del recurso, no puede prescindir de la administración directa de la producción y de los precios lo cual, en el caso argentino, implica necesariamente recuperar el control de la principal empresa del sector, sustrayéndola de sus prácticas depredatorias para ponerla al servicio del desarrollo nacional y del pueblo argentino.
En mérito a los fundamentos expuestos se solicita la aprobación del presente Proyecto de Ley.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.
La medida que se propicia encuentra sus fundamentos en el marco que se reseña a continuación.
I.- DEL MODELO NEOLIBERAL AL MODELO DE CRECIMIENTO CON INCLUSIÓN SOCIAL
A partir del año 2003, en la República Argentina se han experimentado cambios sustantivos. En el terreno económico, se produjo una radical alteración en el patrón de crecimiento, dejando atrás el modelo neoliberal de sobreendeudamiento con exclusión social puesto en marcha en marzo de 1976 y cuya expresión más acabada puede ubicarse en los 10 años de vigencia del régimen de Convertibilidad. Así, un nuevo modelo económico de crecimiento con inclusión social vino a dar por tierra con el mayor proceso de desindustrialización y deterioro económico y social experimentado por nuestro país en su historia.
Desde el año 2003 a la fecha, la batería de políticas económicas implementada fue conformando un modo de intervención del Estado en la economía por completo distinto, lo que dio como resultado un ciclo de crecimiento de una magnitud y duración inusitadas para la historia de nuestra Nación. Este nuevo patrón de crecimiento implicó, sobre todo, trastocar las bases materiales y conceptuales sobre las que se asentaba el modelo neoliberal. Algunos elementos se destacan como centrales en esta transformación. En primer lugar, el salario dejó de ser considerado como un costo que era necesario reducir para convertirse en una fuente de demanda que apuntala, junto con el crecimiento del empleo, la expansión del mercado interno. Se abandonó el sistemático recurso del endeudamiento externo, estableciendo que la autonomía económica sólo es asequible sobre la base de la independencia financiera respecto del capital especulativo internacional. Las políticas sociales escasas y focalizadas que campearon en las décadas previas fueron suplantadas por el reconocimiento de derechos a todo el universo de argentinos y argentinas. La Asignación Universal por Hijo y el Programa de Inclusión Previsional, por nombrar algunas de las medidas implementadas, posibilitaron la inclusión de amplias franjas de la población que habían sido excluidas por el modelo neoliberal.
Todas estas políticas fueron posibles no sólo porque el proceso de desendeudamiento liberó cuantiosos recursos y permitió alcanzar la autonomía fiscal necesaria para implementar reformas de fondo sino porque, además, se recuperaron los fondos previsionales de los trabajadores. El sistema de Aseguradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones implementado a lo largo de la década del noventa estaba estrechamente relacionado con la lógica de la especulación financiera. A la vez, que desfinanciaba al Estado, deterioraba los ingresos previsionales de los adultos mayores y excluía a buena parte de la población de la posibilidad de acceder a una jubilación digna.
Las transformaciones en curso resultan elocuentes al comparar los resultados económicos y sociales del modelo de crecimiento con inclusión social, construido a partir del año 2003, con los que arrojaron las políticas de corte neoliberal durante el período 1991-2002. Entre 1991 y 2002 el producto bruto interno se expandió a una tasa anual promedio de 2,2%, mientras que el modelo de crecimiento con inclusión social permitió alcanzar un crecimiento del 7,7% promedio anual en el período 2003-2011. En lo que respecta a la reindustrialización del país, se observa que mientras entre 1994 y 2002 la producción de bienes se contrajo a un ritmo promedio de -0,6% anual, entre 2003 y 2011 este tipo de producción se expandió al 7,7%. Otro tanto ocurrió con el comportamiento de la inversión, ya que el crecimiento del salario, el empleo y el consiguiente fortalecimiento del mercado interno, probaron ser la mejor señal para dinamizar la inversión, que pasó a representar en el período 2003-2011 el 24,4% del producto bruto interno, muy por encima del piso de 11,9% del año 2002 y también del promedio de la Convertibilidad, que ascendió a 18,2%.
Por otro lado, y a diferencia de lo ocurrido durante la experiencia neoliberal, la inversión no estuvo mayormente motorizada por fines especulativos que buscaron maximizar ganancias en el corto plazo, sino que fue traccionada por la propia impronta de la reindustrialización de la economía en la que la actividad de la industria se expandió al 9,5% promedio anual, en marcado contraste al 0,5% promedio del período 1991-2002. Mientras la inversión privada alcanzaba registros históricos, el Estado apuntaló ese crecimiento a través de un incremento en la inversión pública, que representó un 4% del producto bruto interno durante 2011, una tasa sustantivamente superior al 0,7% de 2002 y al promedio de la Convertibilidad, que fue de 1,3%.
La solidez y sustentabilidad del proceso de crecimiento con inclusión social queda plasmada también cuando se analiza el desempeño del sector externo de la economía. El extraordinario incremento de las reservas internacionales dejó al país con un stock de US$ 46.062 millones hacia finales de 2011, un monto cuatro veces mayor al heredado tras el colapso del modelo neoliberal, en 2002. Al mismo tiempo, entre 1993 y 2001 el saldo de cuenta corriente resultó deficitario en US$ -9.141 millones, mientras entre 2003 y 2011 se alcanzó un superávit promedio anual de US$ 5.896 millones.
A su vez, la apretada marcha del proceso de reindustrialización asociada al modelo de crecimiento con inclusión social se reflejó en un paulatino cambio del perfil exportador del país: entre los años 1991 y 2002, las exportaciones de manufacturas industriales representaban el 29% del total de las ventas al exterior, mientras que entre 2003 y 2011, a pesar del ciclo alcista de los productos agropecuarios, esa proporción había alcanzado el 32%. Estos datos deben ponerse en contexto: tanto el cambio de composición del producto hacia un mayor peso de la industria como la desprimarización de las exportaciones tuvieron lugar en un período durante el cual las principales economías de la región transitaron el camino opuesto, es decir, primarizaron aún más su canasta exportadora como consecuencia del aumento de la demanda externa y de los precios de las materias primas.
II. EL ROL DE LA PRODUCCIÓN DE HIDROCARBUROS EN EL DESARROLLO NACIONAL
El camino transcurrido desde el año 2003 estuvo signado por profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, encaminadas todas ellas a revertir los efectos económicos del período neoliberal y a consolidar una senda de crecimiento con inclusión social. Esto significa afianzar el proceso de reindustrialización sostenido en base al dinamismo del mercado interno y en la expansión de las exportaciones, de manera de alcanzar una sensible mejora de las condiciones de vida de la población.
Para garantizar la continuidad en el largo plazo del acelerado crecimiento económico con perfil industrial, que se verificó desde el año 2003, es necesario asegurar la disponibilidad de aquellos recursos que resultan estratégicos para sostener la expansión de la producción en condiciones económicamente razonables y previsibles en el tiempo. Los hidrocarburos, particularmente el petróleo y el gas, se encuentran indudablemente entre los recursos imprescindibles para el desarrollo. Es por ello que su adecuada disponibilidad fue una de las bases históricas del crecimiento del país. Desde el hito del descubrimiento oficial de petróleo en el país en la localidad de Comodoro Rivadavia, ocurrido en 1907 y que condujo a la creación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales, el autoabastecimiento en combustibles fósiles se convirtió en un factor clave para el desarrollo económico. Esta condición se hace todavía más imprescindible en la actual etapa, cuando el país está embarcado en un sendero acelerado de crecimiento de la producción manufacturera.
En efecto, es imposible ignorar que la existencia de yacimientos de petróleo y gas representa una crucial ventaja competitiva a escala internacional para nuestro país. Desde los inicios de la historia del petróleo en Argentina, el General Enrique Mosconi lo reconocía como un insumo estratégico, al señalar que “Con la experiencia de lo ocurrido en otros países, debemos desde ya prevenirnos para evitar futuras perturbaciones en nuestro porvenir económico, y hasta en nuestra política internacional, pues la importancia del petróleo para la industria y las ventajas que implica su posesión dan un claro motivo a las luchas entabladas en los últimos tiempos entre las más poderosas naciones por la propiedad de los yacimientos petrolíferos del mundo” . En el mismo sentido, Mosconi, haciendo referencia a los recursos petrolíferos, marcaba que toda vez que el Estado no incidiera en la determinación de su precio“…el precio de costo de éstos habría sido calculado de acuerdo con el precio verdadero del combustible, beneficiándose así solamente al capital de esa industria, sin provecho para el trabajo y el consumidor”.
En la actualidad, si bien han surgido nuevas tecnologías y recursos en materia de energía, resulta un hecho innegable que en las próximas décadas el petróleo seguirá siendo la principal fuente energética. Ante esta realidad, no hay ninguna nación a nivel mundial que ignore que el petróleo, disponga de él o no, es un recurso de vital gravitación en su estructura económica. Es por eso que los programas energéticos que se han instrumentado en el mundo reconocen como objetivos principales el incremento de la producción propia con la finalidad de reducir la dependencia del petróleo importado, el diseño de políticas de acumulación de stock de crudo o la implementación de mecanismos que permitan sobrellevar las fluctuaciones de los precios del petróleo e incentivar el uso eficiente del mismo. Por esta razón, países como Estados Unidos y los países de la Unión Europea, entre otros, han desarrollado políticas energéticas en las que se considera al petróleo como un recurso estratégico, actuando en consecuencia.
En Latinoamérica, algunos países no poseen reservas significativas de petróleo y necesitan, por tanto, importar todo o gran parte de lo que consumen, como Paraguay, Uruguay y Chile. Otros países, como Perú, Brasil o Argentina, deben importar una porción del consumo porque la producción no es suficiente en volumen o adecuada en composición. México y Venezuela concentran más del 80% de las reservas de petróleo de la región, mientras que Argentina, Brasil, Bolivia, Ecuador y Colombia completan el resto.
Pero la experiencia muestra que ya sea que posean voluminosas o escasas reservas, la importancia del petróleo como recurso estratégico se expresa en la legislación de estos países. Por caso, Brasil, a partir de 1999, mediante la Ley Nº 9.847 consideró de utilidad pública el abastecimiento de combustibles, abarcando todas las actividades de la industria del petróleo, como producción, importación, exportación, refinación, transporte, almacenamiento, fraccionamiento, producción, distribución y comercialización. En México, la industria petrolera es de utilidad pública, y su explotación se establece como preferente sobre cualquier otro aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, incluso sobre la tenencia de los ejidos o comunidades, procediendo a la ocupación provisional, la definitiva o la expropiación de los mismos, mediante la indemnización legal, en todos los casos en que lo requieran la nación o su industria petrolera.
Bolivia estableció en su legislación que los recursos naturales son estratégicos, de interés público para el desarrollo del país y de propiedad del pueblo boliviano. La legislación de este país incluye una disposición específica para la propiedad de los yacimientos de hidrocarburos, los cuales se catalogan de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado, aclarando que ninguna concesión o contrato podrá otorgar la propiedad de los mismos. En Venezuela, el Estado se reserva el derecho de realizar actividades petroleras por razones de soberanía económica, política y estrategia nacional. En Chile, el petróleo es también considerado un recurso estratégico, como se evidencia en la ley orgánica de la Empresa Nacional del Petróleo (Ley Nº 9.618 de 1991), que establece el dominio absoluto del Estado sobre los yacimientos de hidrocarburos. A su vez, se establece que la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP) desarrollará actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, tanto en el territorio nacional como en el extranjero.
En lo que respecta a la participación directa del Estado en la producción hidrocarburífera, ya sea en empresas estatales o mixtas, en el mundo existen sobradas experiencias exitosas que demuestran que esta es una forma efectiva de coordinar la actividad petrolera con las necesidades del país. A continuación, se exhibe la participación estatal en diversas empresas productoras de petróleo.
Nombre de la Compañía; País; Participación Estatal en la Compañía (en porcentaje); Ranking de producción mundial por país (datos de 2010): SaudiAramco, Arabia Saudita, 100, (1); Gazprom, Rusia, 50, (2); Rosneft, Rusia, 75,16, (2); National Iranian Oil Company (NIOC), Irán, 100 (4); CNPC, China, 100 (5); Sinopec, China, 75,84 (5); CNOOC, China, 66,41 (5); PDVSA, Venezuela, 100 (6); Pemex, México, 100 (8); Adnoc (Abu Dhabi National Oil Company), Emiratos Árabes Unidos, 100 (9); Petrobras, Brasil, 51 (10); KPC (Kuwait Petroleum Corporation), Kuwait, 100, (11); INOC (Iraq National Oil Company), Irak, 100 (12); StatoilHydro, Noruega, 63 (15); Sonatrach, Argelia, 100 (16); Libya NOC, Libia, 100 (18); Kazmunaigas, Kajasjtán, 100 (19); QP (Qatar Petroleum), Qatar, 100 (21); Pertamina Indonesia, 100 (22); Socar, Azerbaijan, 100, (23); ONGC (Oil and Natural Gas Corporation Limited), India, 74 (24); PDO (Petroleum Development Oman), Omán, 60 (25); Ecopetrol, Colombia, 90 (26); Petronas Malasia, 100 (28); EGPC, Egipto, 100 (29); Petroecuador, Ecuador, 100 (32); SPC, Siria, 100 (34); Eni, Italia, 30 (47); Inpex, Japón, 29 (48); Uzbekneftegas, Uzbekistán, 100 (52); YPFB, Bolivia, 100 (61); OMV, Austria, 32 (71); EAP, Chile, 100 (85); ANCAP, Uruguay, 100 (105); NNPC, Nigeria, 100 (206).
A título de ejemplo, la experiencia noruega muestra que la participación del Estado en la producción de petróleo puede resultar crucial para apuntalar las posibilidades de crecimiento y desarrollo de economías que, al igual que Argentina, disponen de cierta abundancia de recursos naturales. En el caso del país nórdico, en 1990 se creó el Fondo Gubernamental del Petróleo de Noruega con el objetivo de asegurar un manejo coherente con los objetivos generales de la política económica de los fondos provenientes del petróleo. En este caso, se unificaron el fondo de pensiones con el fondo de excedentes petroleros, lo cual da un horizonte sustentable al sistema previsional del país. Noruega se encuentra entre las principales economías exportadoras de petróleo y el Estado participa en las dos principales compañías que dominan la producción de petróleo y gas del país.
El involucramiento del gobierno noruego en la evolución de un sector estratégico como el de hidrocarburos ha permitido no sólo estabilizar los ciclos económicos a los que, en general, se ven sometidos países cuyas exportaciones tienen un componente significativo de productos primarios, sino que además ha permitido evitar la llamada “maldición de los recursos naturales” o “enfermedad holandesa”, que se presenta cuando la abundancia de recursos naturales provoca un boom exportador que, a su vez, fortalece la moneda doméstica e impulsa la desindustrialización de la economía. El Estado noruego es entonces capaz de planificar el destino económico del país gracias a un responsable manejo de los recursos que obtiene provenientes de las exportaciones de petróleo.
De este modo la experiencia internacional no hace más que confirmar que la posibilidad de garantizar el autoabastecimiento en materia de combustibles contribuye de manera crucial a determinar el tipo de modelo económico y de crecimiento que puede desenvolverse en cada país. Así, durante la vigencia del denominado “Consenso de Washington”, la política en materia de hidrocarburos que el neoliberalismo implementó en Argentina buscó maximizar la extracción de este recurso natural con vistas a colocarlo en el mercado mundial, tal como sucede con otro tipo de commodities, conduciendo al desabastecimiento interno en materia de petróleo, desabastecimiento que es impulsado por el incentivo que constituye para el sector privado la completa apropiación del excedente económico generado por un recurso natural no renovable.
A contramano de esto, el camino del desarrollo económico con inclusión social tiene como una de sus premisas, en un país como el nuestro que dispone de recursos hidrocarburíferos, el autoabastecimiento en materia de combustibles. De lo contrario, la producción y el precio de este insumo estratégico que influye en la matriz de costos y de consumo de toda la economía quedarían determinados por el doble accionar de las empresas locales y de los movimientos internacionales en el mercado de hidrocarburos, estando éste último principalmente dominado por el comportamiento de un oligopolio mundial como es la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), a lo que recientemente se suman elementos distorsivos de carácter especulativo. Es que la congénita escasez de este recurso natural y la constitución oligopólica de la oferta a nivel internacional determinan la existencia de un excedente económico para los productores locales, excedente que es esencialmente distinto a la ganancia normal que se obtiene en otras ramas de la producción.
De esto se deriva, en primer término, que un país que cuenta con la posibilidad de autoabastecerse de petróleo debe asegurar que esto ocurra; de lo contrario, su economía queda sometida a los vaivenes del precio internacional que depende de factores geopolíticos y especulativos. Una definida intervención del Estado en la definición de la política de producción y precios de los combustibles resulta crucial en un mundo que ha estado crecientemente afectado por la participación de capitales financieros especulativos en los mercados de commodities en general, y del petróleo en particular, impactando así en los costos de producción a escala mundial. El objetivo es dotar de previsibilidad al proceso productivo en su conjunto desvinculando el precio local de los combustibles de las continuas alteraciones de su valor a nivel internacional. En tiempos recientes, la crisis internacional impactó fuertemente sobre el mercado petrolero. El precio del barril (WTI) no sólo exhibió un marcado incremento, sino que mostró además una creciente volatilidad: mientras que entre los años 1991 y 2002 el precio del barril promedió los US$ 21 con una volatilidad promedio de US$ 4, entre 2003 y 2011 se incrementó en un 215% promediando los US$ 67 por barril, con una volatilidad promedio de US$ 21.
Varias razones convierten al precio y a la provisión de combustibles en un factor determinante para el desenvolvimiento de la actividad económica. Hay tres elementos a tener en cuenta y que aconsejan la injerencia directa del Estado en la política de precios y cantidades: su impacto sobre la competitividad de la economía, el efecto de su precio sobre el poder adquisitivo de los salarios y la apropiación de los excedentes derivados de la explotación de los hidrocarburos.
El petróleo es un insumo difundido en la estructura productiva del país, participando como un costo directo en una enorme variedad de procesos industriales. A su vez, como combustible para el transporte, está también involucrado en la cadena de comercialización y distribución de casi cualquier producto. De esta forma, la competitividad de la producción del país reposa en buena medida sobre el costo de la energía y, por tanto, sobre el precio doméstico del petróleo.
Los precios de los combustibles deben ser tales que no sólo permitan la obtención de una ganancia razonable para los capitales privados involucrados en la actividad, sino que también deben contribuir a garantizar la competitividad de la industria doméstica a nivel internacional. Si el precio del combustible y la energía está fijado a un nivel artificialmente elevado, la industria del país deja de ser competitiva aún cuando en el terreno tecnológico, organizativo y de la productividad laboral alcance los mejores estándares internacionales. El petróleo y el gas se convierten entonces en factores centrales para la competitividad de la industria nacional. En ausencia de una política que asegure su provisión a precios adecuados, todos los esfuerzos que se realicen para desarrollar al país y sus exportaciones pueden verse frustrados. A su vez, el acceso por parte de los consumidores a combustibles con precios y cantidades adecuadas, evita asimetrías distributivas.
La injerencia del Estado en la producción de hidrocarburos y, por tanto, sobre su precio contribuye además a aislar a la economía doméstica de los vaivenes de la economía mundial, permitiendo protegerla de los shocks externos, reduciendo así su vulnerabilidad y mitigando la incertidumbre derivada de tal circunstancia.
Por lo expuesto, resulta evidente que los hidrocarburos son un recurso estratégico, ya que el autoabastecimiento de combustibles es un determinante central para el desarrollo de nuestro país, y por tanto debe ser considerado como una producción de interés público.
En 1992, la principal empresa petrolera del país, la estatal YPF, fue convertida en una sociedad anónima, y posteriormente en 1997 en el marco de la profundización del modelo neoliberal en Argentina,se inició su desnacionalización. En 1999 prácticamente la totalidad del paquete accionario de YPF fue adquirido por la empresa española REPSOL, bajo cuya dirección se inició un progresivo proceso de desmantelamiento y vaciamiento de la principal empresa petrolera de nuestro país.
Como resultado del control ejercido por REPSOL sobre YPF se produjo una creciente necesidad de importaciones de combustibles, lo que conlleva una mayor vulnerabilidad externa y pone en peligro las bases del proceso de crecimiento con inclusión social que desde 2003 a la fecha ha permitido, entre otras cosas, que la tasa de desocupación se reduzca del 24,7% que había alcanzado en 2002 hasta un nivel del 6,7% de la población económicamente activa. Para que todos estos trabajadores continúen disfrutando de los frutos del crecimiento y, sobre todo, para seguir avanzando por este camino de crecimiento económico y reducción del desempleo, resulta central que el Estado tenga la capacidad y la potestad de controlar efectivamente la actividad del sector.
Como se verá a continuación, la estrategia de carácter predatorio ejercida por parte de REPSOL como controlante de YPF tuvo serias consecuencias para la economía nacional y, seguramente, se profundizarán si el Estado no toma intervención en el funcionamiento de la empresa.
En primer lugar, la estrategia de reducción de la producción por parte de la compañía implicó la progresiva pérdida de soberanía energética de Argentina, puesto que las cantidades importadas de combustibles superaron a partir de mediados de 2010 a las exportadas.
Evolución del saldo comercial en combustibles (en millones de dólares)
Así, la política de virtual vaciamiento, al aplicar una lógica operativa más cercana al mundo financiero que al productivo, ejecutada por REPSOL -YPF multiplicó las importaciones de combustibles por 11 veces entre los años 1995 y 2011. Para este último año, el nivel de importaciones de combustibles alcanzaba los US$ 9.397 millones, prácticamente equivalente al saldo comercial total del país, que para ese mismo año ascendía a los US$ 10.347 millones.
El análisis de la información de producción de petróleo y de gas, por su parte, muestra a las claras la responsabilidad que le cabe a REPSOL -YPF en este proceso. Entre los años 1998 y 2011 la producción total de petróleo de Argentina se redujo en 15,9 millones de m3, de los cuales 8,6 millones de m3 fueron responsabilidad de REPSOL -YPF. En el mismo sentido, la producción total de gas se redujo entre 2004 y 2011 en 6,6 miles de millones de m3, de los cuales 6,4 miles de millones correspondieron a REPSOL -YPF. Vale decir que esta compañía fue responsable del 54% de la caída de la producción de petróleo y del 97% de la caída de la producción de gas. De hecho, si YPF hubiera logrado mantener los niveles de producción de petróleo del año 1999 y los niveles de producción de gas del año 2004, la caída en el primero de estos hidrocarburos se habría reducido a la mitad, mientras que en el caso del gas la producción no habría registrado reducción alguna. Es por eso que el país debió importar combustible para satisfacer las necesidades de su crecimiento.
Evolución de las importaciones de combustibles (en millones de dólares)
En conclusión, la política predatoria ejecutada por REPSOL -YPF implicó que –durante el año 2011- por primera vez en 17 años la Argentina experimentara un saldo comercial deficitario en materia de combustibles, que alcanzó en 2011 los US$ 3.029 millones y que tendrá un crecimiento exponencial de no revertirse las políticas que implementa la empresa.
El accionar de REPSOL -YPF a lo largo de los últimos años demuestra que los intereses del accionista mayoritario y controlante no han coincidido con las necesidades de la República Argentina, en tanto ha determinado una caída de la producción y una reducción en el horizonte de reservas que compromete la soberanía energética del país. Como se verá a continuación, queda en evidencia que el proceder de la empresa se encontró guiado por una lógica cortoplacista encaminada a la expansión mundial y lindera con la actividad especulativa, que se tradujo en el vaciamiento progresivo de la principal empresa de nuestro país.
El actual déficit energético de Argentina se encuentra estrechamente asociado con las políticas llevadas adelante por parte del accionista mayoritario, REPSOL, a lo largo de la última década. Dicho comportamiento implicó un nivel de inversiones que resultó insuficiente para garantizar la expansión de la producción que requiere una demanda doméstica en continuo crecimiento, en el marco del proceso de expansión económica más significativo en la historia de nuestro país.
III. EL DESEMPEÑO DE REPSOL - YPF.
La situación actual de la que fuera una empresa estatal modelo para toda la región dista de ser la que se había previsto tras su traspaso a manos privadas. Su privatización y, especialmente, su posterior desnacionalización fueron presentadas como la solución definitiva a los problemas de autoabastecimiento en materia de hidrocarburos. Sin embargo, a casi veinte años de su privatización y a casi quince de su desnacionalización esos objetivos están lejos de haberse cumplido.
Si bien los distintos consorcios públicos-privados que administraron la empresa desde 1992 habían logrado expandir sensiblemente los niveles de producción, los mismos se estancaron y, posteriormente, comenzaron a revertirse desde que REPSOL se hizo cargo del control de la compañía en 1999. Desde ese entonces, se verificó un lento pero progresivo deterioro de la capacidad de producción, tanto petrolera como gasífera. Es decir, el nuevo accionista mayoritario adoptó una estrategia basada en la depredación de los recursos existentes, surgidos tras años de inversión en exploración por parte de la YPF estatal, proceso que se tradujo primero en una reducción progresiva en el nivel de reservas, especialmente en el caso del gas, y posteriormente en una contracción persistente en el nivel de producción. Esta tendencia se reforzó aún más a lo largo de los últimos años cuando la empresa maximizó la remisión de utilidades y el endeudamiento externo, en el marco de una creciente especulación financiera como parte de su estrategia global.
De hecho, desde que REPSOL ingresó a YPF la producción de petróleo se redujo a prácticamente la mitad, cayendo entre los años 1997 y 2011 un 44%.
Evolución de la producción de petróleo de REPSOL-YPF (en millones de m3)
La política depredatoria llevada adelante por el principal accionista desde 1999 condujo a una sistemática pérdida de la relevancia de REPSOL-YPF en el mercado hidrocarburífero local. Mientras numerosas empresas privadas, tanto extranjeras como nacionales, expandieron sus inversiones, y con ello su producción, se verificó una disminución progresiva de la relevancia de REPSOL-YPF en la producción de hidrocarburos. En el año 1997, YPF representaba el 42% de la producción petrolera y el 35% de la gasífera en nuestro país, participación que se redujo en el 2011 al 34% y 23% respectivamente. Dicha evolución pone en evidencia que no existe una problemática que afecte al conjunto del sector, sino que aquellas empresas que invirtieron lograron expandir su producción.
Participación en la producción de petróleo local, años 1997 y 2011 (en %)
Esta misma estrategia se verifica en la producción de gas. Una vez avanzada la declinación de los yacimientos descubiertos en las etapas previas, la falta de inversiones condujo a una contracción en la producción gasífera por parte de REPSOL-YPF. Así, mientras que entre 1997 y 2004 la producción de gas de la compañía aumentó un 33%, entre 2004 y 2011 se redujo un 38%.
Evolución de la producción de gas de REPSOL-YPF (en millones de m3)
Al igual que lo que ocurrió con la producción de petróleo, la política de inversiones en materia de gas determinó la caída de la producción y de la participación en el mercado por parte de la compañía: REPSOL-YPF redujo su cuota de mercado entre 1997 y 2011 en más de 11 puntos porcentuales.
Participación en la producción, años 1997 y 2011 (en %)
La sistemática falta de inversiones por parte de la compañía condujo también a una significativa caída en las reservas de petróleo en las áreas de concesión de REPSOL-YPF. Así, las reservas de petróleo de REPSOL-YPF se redujeron entre 2001 y 2011 en un 50%.
Evolución del nivel de reservas de petróleo de REPSOL-YPF (en millones de barriles)
En el caso de las reservas de gas, la reducción del horizonte de reservas llega incluso a comprometer la soberanía energética del país, obligando a la importación de este combustible, con la consecuente necesidad de financiar esas compras con divisas. De hecho, desde 1999 las reservas de gas de REPSOL-YPF se redujeron en más de un 56%.
Evolución del nivel de reservas de gas de REPSOL-YPF (en miles de millones de m3).
Esta reducción ha sido tan drástica que determina una caída del horizonte de reservas de gas de los casi 17 años que se registraban en 1997 a solo 7 años en 2011.
Evolución del nivel de reservas de gas de REPSOL-YPF (en años de consumo)
Cabe tener presente, además, las caducidades dispuestas por diversos Gobiernos Provinciales, respecto de concesiones otorgadas a YPF SA en función de la falta de inversión.
En este orden de ideas, el 14 de marzo del corriente año la Provincia del Chubut, mediante el Decreto Nº 324/12 declaró la caducidad de los contratos de operación de YPF en las áreas "EL TREBOL-ESCALANTE" y "CAÑADÓN PERDIDO-CAMPAMENTO CENTRAL – BELLA VISTA ESTE”, tras considerar que la empresa no cumplió con las inversiones a su cargo comprometidas en el sector.
Asimismo, el 19 de dicho mes, fue la Provincia del Neuquén la que revirtió las concesiones en las áreas “Chihuido de la Salina” y “Portezuelo Minas”, también concesionadas a YPF S.A., tras dar por acreditado el incumplimiento por parte de la empresa de las obligaciones correspondientes a tales concesiones.
La Provincia de Mendoza, por su parte, el 22 de marzo mediante el Decreto Nº 502/12 dispuso la caducidad de las concesiones de las áreas CEFERINO y CERRO MOLLAR NORTE, ubicadas en los departamentos de Rivadavia y Malargüe, de 500 y 1.000 hectáreas respectivamente, por haberse acreditado el incumplimiento sustancial e injustificado de las obligaciones estipuladas en materia de productividad, inversiones y trabajos.
Tambien la Provincia de Salta hizo lo propio el 26 de dicho mes, también invocando incumplimientos de la concesionaria, con relación a la concesión del yacimiento Tartagal Oeste, mientras que al día siguiente la provincia de Río Negro le retiró a YPF la concesión para explotar el área de LOS CALDENES y el 4 del corriente mes hizo lo propio con la concesión del área Ñirihuau.
Con fecha 11 de abril fue la Provincia de Santa Cruz la que dispuso la caducidad por incumplimiento de la concesión del área LOS PERALES-LAS MESETAS operada por YPF SA, un yacimiento de vital importancia para la empresa.
También dio de baja la concesión de las áreas CAÑADÓN VASCO y PICO TRUNCADO-EL CORDÓN, ubicadas en la Cuenca del Golfo San Jorge, que se suman a las reversiones anunciadas por dicha provincia a mediados de marzo mediante Decreto Nº 393/12 sobre las áreas LOS MONOS y CERRO PIEDRA –CERRO GUADAL NORTE, también operadas por YPF SA. Dichas áreas representan el 11% de la producción total de la petrolera a nivel país
Pero lo más paradójico –eufemismo utilizado para evitar adjetivaciones- es que, pese a la contracción de los niveles de producción de petróleo y gas y, consecuentemente, la caída en el horizonte de reservas estuvo lejos de afectar negativamente los resultados económicos de la empresa. De hecho, la reducción de la producción no fue producto del paulatino agotamiento de los pozos explorados por REPSOL-YPF, sino que entre los años 1997 y 2011 la participación de REPSOL-YPF en el mercado se redujo al tiempo que llevó adelante una política de segmentación del mercado por parte de la compañía. La disminución de la producción de petróleo y gas además de generar un ahorro de recursos en el rubro inversión, actuó como un elemento para empujar los precios al alza y para focalizarse en la porción más rentable del mercado.
En este marco, la estrategia depredatoria por parte de REPSOL-YPF también se evidencia en lo que hace a la exploración. En esta materia, se observa una caída significativa en el número de pozos exploratorios realizados por YPF desde que REPSOL se constituyó como accionista mayoritario. De un promedio anual de 110 pozos exploratorios que se realizaban en la etapa de YPF estatal (1970-1992), dicha magnitud se redujo en el 2010 a tan sólo 30 pozos. No se puede explicar esta conducta salvo por una estrategia como la explicada, frente a la evidente caída en las reservas y en el marco de un extraordinario incremento en la demanda.
Esa estrategia de segmentación del mercado por la vía de la reducción de la producción y el consecuente aumento de los precios no hizo más que incrementar sustancialmente la rentabilidad de la compañía sin elevar la producción y a costo de la soberanía energética del país. En un contexto de franco retroceso de los niveles de producción de petróleo y de gas, las ventas anuales de REPSOL-YPF se incrementaron año a año, lo que constituye una clara prueba de la estrategia de aumento del precio por parte de la empresa a través de una caída de su oferta. De hecho, desde 2003, las ventas anuales de REPSOL-YPF crecieron un 113%.
Evolución de las ventas de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
La estrategia de apuntalar las ganancias en base a la segmentación de mercado, contracción de la producción y búsqueda de precios elevados se vio reflejada en todos los indicadores de rentabilidad de la compañía, que aumentaron significativamente a partir del año 2003, en consonancia con la profundización de la mencionada estrategia. Mientras que entre 1997 y 2002 la utilidad promedió anualmente los US$ 858 millones, entre los años 2003 y 2010 ese guarismo aumentó hasta un promedio anual de US$ 1.434 millones.
Evolución de la utilidad neta de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
De este modo, la rentabilidad obtenida por la compañía fue comparativamente elevada tanto en términos de sus activos como de su patrimonio neto. Así, mientras que entre los años 1997 y 2002 el retorno medido sobre patrimonio neto (ROE) y el retorno medido sobre activos (ROA) promediaron 11,5% y 9,8% respectivamente, esos indicadores aumentaron hasta el 21,6% y el 19,9% entre los años 2003 y 2010. Se debe destacar que el nivel de rentabilidad de REPSOL-YPF ha sido persistentemente más elevado que el verificado por REPSOL a nivel internacional, siendo la ganancia sobre activos (ROA) del 10% en 2010 y de 6% en 2011, muy inferior a lo observado en el caso argentino.
Evolución de la rentabilidad sobre patrimonio neto (ROE) y sobre activos (ROA) (en %)
Como se observa, la contracara de la insuficiencia de las inversiones en exploración y reposición de producción y reservas realizadas por REPSOL-YPF desde 1999, de la caída en la producción y del consecuente aumento de los precios de venta fue un extraordinario flujo de utilidades y dividendos remitidos al exterior. En el caso del principal accionista de YPF, REPSOL, dicho flujo supuso la distribución de US$ 15.728 millones en concepto de dividendos entre 1999 y 2011. Se debe resaltar que este grupo empresario en su conjunto a nivel mundial distribuyó dividendos por US$ 13.370 millones en el mismo período, es decir, una suma prácticamente equivalente a lo girado desde la filial argentina. En otras palabras, la expansión del grupo a nivel internacional se basó fundamentalmente en la política depredatoria llevada adelante en Argentina por Repsol, y la contracara del agudo proceso de desinversión y vaciamiento de la principal firma de nuestro país.
A diferencia de lo que acontece a nivel internacional, en donde las principales empresas productoras distribuyen dividendos equivalentes a entre un 3% y un 4% del valor de dichas compañías, en el caso de REPSOL-YPF los dividendos distribuidos han superado ampliamente esa proporción. Se trata, por lo tanto, de una política incompatible con la expansión y sustentabilidad de la empresa en el largo plazo, para lo cual se requiere de un nivel de inversiones que posibilite no sólo sostener sino incrementar el nivel de las reservas y de la producción.
Evolución de los dividendos pagados anualmente por REPSOL-YPF (en millones de dólares, promedios anuales)
El análisis de esta estrategia económico financiera por parte de REPSOL muestra que entre los años 1997 y 2010 la compañía obtuvo utilidades por US$ 16.600 millones y distribuyó dividendos por US$ 14.200 millones. De este modo, al distribuir como dividendos más del 85% de las utilidades generadas en el período, las posibilidades de capitalización de la compañía se vieron prácticamente anuladas. Al mismo tiempo, desde el año 2007 REPSOL-YPF expandió significativamente su nivel de endeudamiento, como forma de coronar una estrategia de virtual vaciamiento de la empresa, duplicando el nivel de endeudamiento de la compañía en los últimos cuatro años.
Evolución del endeudamiento de REPSOL-YPF (en millones de dólares)
También queda en evidencia la política depredatoria llevada adelante por REPSOL-YPF al comparar las inversiones realizadas para acceder al control de la compañía desde 1997 con los dividendos e ingresos percibidos por el grupo REPSOL. La adquisición por parte de REPSOL del 97,8% del paquete accionario de YPF en 1999 implicó una inversión de US$ 13.158 millones por parte de la petrolera española. Dicha inversión fue recuperada a una velocidad vertiginosa a través de la reducción del nivel de inversión y la maximización del flujo de dividendos. Efectivamente, entre los años 1999 y 2011 REPSOL ya había recuperado su inversión original por medio de los dividendos percibidos. Sin embargo, las ganancias de REPSOL no se agotaron allí, ya que la venta del 42,6% del capital accionario de YPF durante la última década le brindó ingresos adicionales por una suma superior a los US$ 6.300 millones.
De esta manera, REPSOL no sólo recuperó su inversión, sino que además retiró US$ 8.813 millones entre 1999 y 2011, considerando sólo los dividendos distribuidos y la venta parcial del paquete accionario. Si se considera además el valor de las acciones de YPF aún en manos del grupo REPSOL las ganancias han sido todavía mayores.
INVERSIÓN DE REPSOL EN YPF Y SU RECUPERO
Inversión de REPSOL para adquirir el 97,8% del paquete accionario en 1999: US$ 13.158 millones
Total de dividendos cobrados por REPSOL 1999-2011: US$ 15.728 millones
Ingresos de la venta del 25,46% de YPF al Grupo Petersen: US$ 3539 millones
Ingresos de la venta del 17,09% de YPF en bolsa y a otras empresas: US$ 2704 millones
Saldo de la inversión (ingresos menos egresos): US$ 8813 millones
Desde 2003, el Estado Nacional ha llevado adelante diversas políticas tendientes a expandir y garantizar la producción de hidrocarburos, las cuales tuvieron un efecto dinamizador en la gran mayoría de las empresas del sector. Sin embargo, en el caso de REPSOL-YPF dichas políticas no han tenido el efecto deseado, ya que la estrategia de la compañía se enfocó en la maximización de los flujos de utilidades y dividendos al exterior. Ese accionar se observa especialmente en las inversiones de exploración, las cuales cayeron sistemáticamente desde que REPSOL adquirió el control accionario, proceso que se agudizó a lo largo de los últimos 4 años, a diferencia de lo ocurrido con otras empresas.
A lo largo de los últimos años, y a fin de incrementar la producción y la exploración de hidrocarburos, desde el Estado Nacional se diseñaron diversos instrumentos para incentivar el incremento de la producción. A fin de elevar la exploración, el nivel de reservas y la producción de petróleo y gas natural y destilados se crearon los programas Petróleo Plus, Refino Plus y Gas Plus. Sin embargo, aun cuando REPSOL-YPF fue beneficiaria de estos programas, la oferta de hidrocarburos por parte de la empresa no sólo no ha crecido, sino que continúa exhibiendo una tendencia decreciente.
Como se señaló, la contracción de la producción petrolera y gasífera por parte de YPF a lo largo de los últimos años ha implicado, para nuestro país, la reversión de su superávit energético. Con el fin de sostener los niveles de competitividad de la economía, el Estado asumió a través de la importación directa de combustibles el incremento de costos que supuso dicho déficit energético. En este contexto, REPSOL-YPF no sólo no contribuyó a financiar el déficit que su lógica depredatoria generó, sino que modificó paulatinamente su mix de refinación de manera de suministrar los combustibles con mayor precio de mercado, desabasteciendo a los segmentos de menor rentabilidad. Un ejemplo de esta operatoria se encuentra en la nafta de bajo octanaje para vehículos, cuya producción fue sensiblemente reducida por parte de YPF para producir naftas de tipo “Premium”, en un mercado en donde su posición oligopólica le permite elevar los precios con su consiguiente efecto negativo sobre los consumidores.
IV. LA CARTA AUTOINCRIMINATORIA DEL SEÑOR BRUFAU
El lapidario diagnóstico acerca de la orientación que REPSOL le ha dado a YPF durante el período en que ejerció el control de la empresa se ve, además, confirmado en las palabras del propio presidente ejecutivo de la empresa, el señor Antonio Brufau, quien enviara a la Presidenta de la Nación una carta fechada el 2 de abril de 2012 en Madrid. En dicha misiva Brufau sostiene que la empresa comparte y considera legítimo el objetivo del gobierno “de mejorar la balanza comercial energética del país y de acelerar la capacidad de producción mediante el incremento de las inversiones, con la última finalidad de conseguir lo antes posible el autoabastecimiento en el sector de los hidrocarburos”.
En primer lugar, hay que señalar que, implícitamente, Brufau reconoce el papel protagónico que la empresa que él mismo dirige tuvo en la gestación de la situación actual, como resultado de lo que hemos caracterizado como una estrategia depredatoria, cortoplacista y especulativa que no fue abandonada pese a los múltiples esfuerzos realizados por el Estado para establecer políticas y regulaciones que contribuyeran a modificar dicha orientación. Mientras otras empresas apostaban a la inversión Repsol no lo hizo. En la carta se menciona un Plan de Negocios mediante el cual la propia YPF estaría en condiciones de resolver el problema ya que “convertirá a Argentina en un país autoabastecido energéticamente y netamente exportador de hidrocarburos”, incrementando en un período de cinco años la producción de petróleo en un 30% y de gas en un 20% explotando recursos no convencionales pero también “con la posibilidad de rejuvenecer actuales campos maduros”. Esto implica aceptar que REPSOL podría haber seguido este rumbo hace tiempo, cuando la evidencia indica que desde 1999 a la fecha ha transitado el camino contrario, reduciendo sus actividades de exploración y producción, agotando así secularmente las reservas y disminuyendo sistemáticamente la extracción de combustible.
En segundo lugar, REPSOL sostiene que pese a haber elaborado dicho Plan, no se encuentra en condiciones de implementarlo en la actualidad ya que “excede la actual capacidad inversora de YPF”. Estima que, según sus cálculos, los primeros cinco años de ejecución del plan demandarán inversiones por US$ 30.000 millones (US$ 6.000 millones anuales) y que la empresa ha invertido –según su carta- en 2011 la suma de US$ 3.200 millones y se propone invertir más en 2012. Tales inversiones realizadas –si es cierto que lo fueron- no tuvieron, como se mostró, como resultado el incremento en la producción y las reservas, sino todo lo contrario. Omite además señalar que si ese esfuerzo inversor no fue realizado con anterioridad es precisamente porque la política de la empresa fue la opuesta ya que, en lugar de priorizar las inversiones, REPSOL se apropió a través de una desmedida distribución de dividendos que ascendió a US$ 13.423 millones desde que tomó el control de la empresa.
En tercer lugar, cabe preguntarse entonces cómo se propone llevar adelante dicho Plan. Lo que ofrece el señor Brufau es buscar “Asociaciones para ceder parte de su participación en las concesiones… a empresas e inversores nacionales e internacionales… con el objeto de obtener la financiación necesaria para la ejecución del Plan”, decidiendo en cada caso “quién será el operador”. También sostiene que “las Provincias y el Estado Nacional podrían tomar una participación en la inversión en cada campo”. ¡Generoso ofrecimiento! Justamente REPSOL, principal causante de la situación actual debido a las decisiones empresarias que fue tomando oportunamente durante todos estos años, se ofrece ahora como un salvador capaz de revertir la grave situación a la que llevaron el país. No ofrece, no obstante, aportar siquiera parte del capital propio que han extraído ni ofrece utilizar la capacidad operativa propia. La propuesta consiste en “subconcesionar” las áreas a ellos otorgadas en concesión, pero que ahora confiesan que no pueden explorar ni explotar adecuadamente. Serían, en su lugar, otras empresas o el propio Estado los que desarrollarían este Plan de Negocios. El papel que se reserva REPSOL es el de garantizar “la atracción de enormes inversiones a la Argentina catalizadas a través de REPSOL como compañía de prestigio y solvencia internacional”. Es decir, pretenden actuar como agentes intermediarios para captar inversiones, arrogándose además el derecho que pertenece a las Provincias de otorgar concesiones sobre los campos que ellos mismos tienen otorgados pero que no pueden explotar por falta de capital o de capacidad operativa. Cobrarían por estos valiosos servicios, claro está, una comisión. Confiesa además Brufau que “YPF ya tiene avanzadas negociaciones con significativos ofertantes que representan compañías internacionales”. Vale decir que ya están dando pasos en esta dirección, ofreciendo a otras empresas lo que no les pertenece.
Esta desvergonzada propuesta no hace más que reforzar los argumentos que conducen a tomar la decisión que se encuentra corporizada en el presente Proyecto de Ley. REPSOL confiesa aquí que no ha invertido durante todos estos años lo suficiente como para elevar las reservas e incrementar la producción cuando podría haberlo hecho y que ahora, para suplir esta falta de inversión es necesario redoblar el esfuerzo, pero que no puede hacerlo. Ante esta imposibilidad, de manifiesta ineptitud, es el Estado el que debe tomar el control de la compañía para llevar adelante un plan que según la propia empresa es factible, basado en los recursos de la propia compañía, la asistencia del Estado y en asociación con otros capitales privados de origen nacional o extranjero.
V. PROYECTO DE LEY
La iniciativa que se somete a consideración de ese Honorable Cuerpo propone, entre otros extremos:
A través del TITULO I, CAPÍTULO ÚNICO -“DE LA SOBERANÍA HIDROCARBURÍFERA DE LA REPÚBLICA ARGENTINA”- se declara de interés público nacional y como objetivo prioritario de la REPÚBLICA ARGENTINA el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos, así como la explotación, industrialización, transporte y comercialización de hidrocarburos, a fin de garantizar el desarrollo económico con equidad social, la creación de empleo, el incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y el crecimiento equitativo y sustentable de las provincias y regiones.
En tal sentido, se dispone que el PODER EJECUTIVO NACIONAL, en su calidad de autoridad a cargo de la fijación de la política en la materia arbitrará las medidas conducentes al cumplimiento de los fines de la presente con el concurso de los Estados provinciales y del capital público y privado, nacional e internacional.
Se establecen los principios de la política hidrocarburífera de la REPÚBLICA ARGENTINA, entre otros, los siguientes: la promoción del empleo de los hidrocarburos y sus derivados como factor de desarrollo e incremento de la competitividad de los diversos sectores económicos y de las provincias y regiones; la conversión de los recursos hidrocarburíferos en reservas comprobadas y su explotación y la restitución de reservas; la integración del capital público y privado, nacional e internacional, en alianzas estratégicas dirigidas a la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales; y la protección de los intereses de los consumidores relacionados con el precio, calidad y disponibilidad de los derivados de hidrocarburos.
En el TITULO II, CAPÍTULO ÚNICO -“DEL CONSEJO FEDERAL DE HIDROCARBUROS”-, se dispone la creación de dicho Consejo Federal, el que se integrará con la participación del MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS PÚBLICAS, del MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS, del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y del MINISTERIO DE INDUSTRIA y de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Se asignan al CONSEJO FEDERAL DE HIDROCARBUROS las funciones de promover la actuación coordinada del Estado nacional y los Estados provinciales, a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente; elaborar el Plan Nacional Estratégico para la Soberanía Hidrocarburífera de la República Argentina e impulsar las iniciativas y acciones necesarias para su cumplimiento, y expedirse sobre toda otra cuestión vinculada al cumplimiento de los objetivos de la presente Ley y a la fijación de la política hidrocarburífera de la REPÚBLICA ARGENTINA, que el PODER EJECUTIVO NACIONAL someta a su consideración.
A través del TITULO III -“DE LA RECUPERACIÓN DEL CONTROL DE YPF”-, CAPÍTULO I -“DE LA EXPROPIACIÓN”- y a los efectos de garantizar el cumplimiento de los objetivos de la presente, se declara de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51% del patrimonio de la empresa YPF Sociedad Anónima representado por igual porcentaje de las acciones Clase D de dicha empresa pertenecientes a Repsol YPF S.A. sus controlantes o controladas en forma directa o indirecta.
Asimismo, se establece que las acciones sujetas a expropiación se distribuirán del siguiente modo el 51% pertenecerá al Estado Nacional y el 49% restante se distribuirá entre las provincias integrantes de la ORGANIZACIÓN FEDERAL DE ESTADOS PRODUCTORES DE HIDROCARBUROS.
En cuanto a la distribución de acciones entre las provincias que acepten su transferencia, se prevé que la misma deberá realizarse en forma equitativa, teniendo en cuenta para tal fin los niveles de producción de hidrocarburos y de reservas comprobadas de cada una de ellas.
Hasta tanto se perfeccione la cesión de los derechos políticos y económicos correspondientes a las provincias, el PODER EJECUTIVO NACIONAL ejercerá los derechos políticos sobre la totalidad de las acciones sujetas a expropiación. Dicha cesión contemplará el ejercicio de los derechos accionarios correspondientes a ellas en forma unificada por el plazo de 50 años a través de un pacto de sindicación de acciones.
La designación de los Directores de YPF Sociedad Anónima que corresponda nominar en representación de las acciones sujetas a expropiación, deberá contemplar la proporción de las tenencias del Estado nacional y de los estados provinciales, así como la representación de los trabajadores de la empresa.
Se deja establecido que se encuentra prohibida la transferencia futura de las acciones objeto de la presente ley sin autorización del H. CONGRESO DE LA NACIÓN otorgada por los dos tercios de sus miembros.
Mediante el CAPÍTULO II -“DE LA CONTINUIDAD OPERATIVA”-, y a fin de garantizar la continuidad en las actividades de exploración, producción, industrialización y refinación de hidrocarburos a cargo de YPF Sociedad Anónima, así como su transporte, comercialización y distribución y el incremento del flujo inversor, para el adecuado abastecimiento de los combustibles necesarios para el funcionamiento de la economía nacional en el marco de lo dispuesto en la presente, se dispone que el PODER EJECUTIVO NACIONAL desde la entrada en vigencia de la presente Ley ejercerá todos los derechos que las acciones a expropiar confieren en los términos de los artículos 57 y 59 de la Ley N° 21.499.
Se dispone que la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES en el día de promulgación de la Ley convocará a una Asamblea de Accionistas, a efectos de tratar, entre otros asuntos que se consideren necesarios y relevantes a los fines de la presente, la remoción de la totalidad de los directores titulares y suplentes y de los síndicos titulares y suplentes y la designación de sus reemplazantes por el término que corresponda.
A efectos de garantizar la operación de la empresa, la preservación de sus activos y el abastecimiento de hidrocarburos, se faculta al PODER EJECUTIVO NACIONAL y al Interventor de YPF Sociedad Anónima -hasta tanto asuma el control de YPF Sociedad Anónima- a adoptar todas las acciones y recaudos que fueren necesarios a tal fin.
El CAPÍTULO III -“DE LA CONTINUIDAD JURIDICA Y LA GESTION DE YPF S.A.”- dispone que YPF Sociedad Anónima continuará operando como una sociedad anónima abierta, en los términos del Capítulo II, Sección V, de la Ley de Sociedades Nº 19.550 y normas concordantes, no siéndole aplicable legislación o normativa administrativa alguna que reglamente la administración, gestión y control de las Empresas o entidades en las que el Estado nacional o los estados provinciales tengan participación.
Se determinan los principios a los cuales deberá sujetarse la gestión de los derechos accionarios correspondientes a las acciones sujetas a expropiación, por parte del Estado nacional y las provincias: a) La contribución estratégica de YPF Sociedad Anónima al cumplimiento de los objetivos de la presente ley; b) La administración de YPF Sociedad Anónima conforme a las mejores prácticas de la industria y del gobierno corporativo, preservando los intereses de sus accionistas y generando valor para ellos y c) El gerenciamiento de YPF S.A. a través de una gestión profesionalizada.
A fin de cumplir con su objeto y los fines de la presente, YPF Sociedad Anónima acudirá a fuentes de financiamiento externas e internas y a la concertación de asociaciones estratégicas, joint ventures, uniones transitorias de empresas y todo tipo de acuerdos de asociación y colaboración empresaria con otras empresas públicas, privadas o mixtas, nacionales o extranjeras.
Finalmente, se deja establecido que la ley que se propone será de orden público y entrará en vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial.
VI. CONSIDERACIONES FINALES
Llegado a este punto resulta necesario remarcar que, tal como se ha expresado precedentemente, las cantidades importadas de combustibles superaron en el 2011 a las exportadas. Asimismo, la política llevada adelante por REPSOL - YPF tuvo como consecuencia la multiplicación de las importaciones de combustibles ascendiendo, para este último año, a US$ 9.397 millones.
Como contrapartida, REPSOL no sólo recuperó su inversión, sino que además retiró US$ 8.813 millones entre 1999 y 2011. Así mientras al país lo perjudicaba la situación, REPSOL incrementaba sus ganancias.
Lo expuesto surge claramente de los gráficos que a continuación se reproducen:
LA POLITICA DE VACIAMIENTO EJECUTADA POR REPSOL EN YPF IMPLICO POR PRIMERA VEZ EN 17 AÑOS UN SALDO COMERCIAL EN MATERIA DE COMBUSTIBLES DEFICITARIO, QUE ASCENDIO EN 2011 A LOS U$S – 3029.- MILLONES.
LA REDUCCION EN EL SALDO COMERCIAL EN MATERIA DE COMBUSTIBLES ENTRE 2006 Y 2011 FUE DEL -150 %
Saldo comercial en combustibles (en millones de dólares)
LA POLITICA DE VACIAMIENTO EJECUTADA POR REPSOL EN YPF MULTIPLICO LAS IMPORTACIONES DE COMBUSTIBLE POR 11 ENTRE LOS AÑOS 1995 Y 2011
Evolución de las importaciones de combustibles (en millones de dólares)
¿COMO LE FUE A REPSOL CON YPF?
Inversión de REPSOL para adquirir el 97,8% del paquete accionario en 1999 US$ -13.158 millones
Total de dividendos cobrados por REPSOL 1999-2011 US$ +15.728 millones
Ingresos de la venta del 25,46% de YPF al Grupo Petersen US$ +3.539 millones
Ingresos de la venta del 17,09% de YPF en bolsa y a otras empresas US$ +2.704 millones
Saldo de la inversión (ingresos menos egresos) US$ +8.813 millones
Por lo expuesto, resulta necesario modificar la lógica especulativa y cortoplacista que caracteriza a la principal firma petrolera de nuestro país bajo la conducción de REPSOL a fin de ponerla al servicio de las necesidades del país y del modelo productivo con inclusión social. La profundización de este modelo requiere de
una empresa comprometida con los objetivos nacionales, ya que la expansión de la producción de hidrocarburos resulta central para proseguir el proceso de reindustrialización, lo cual no es incompatible con un nivel razonable de rentabilidad para las empresas del sector.
El presente proyecto de Ley tiene por objetivo principal asegurar la expansión de la producción hidrocarburífera en nuestro país, para lo que resulta imprescindible recobrar el control de la empresa que detenta la posición dominante en todos los segmentos del mercado mediante la expropiación exclusivamente de la mayoría accionaria al grupo REPSOL a fin de garantizar el autoabastecimiento energético. Esto es así porque fue precisamente el actual accionista mayoritario quien dirigió la empresa en el sentido que se ha reseñado.
La explotación de los hidrocarburos posee un carácter estratégico a nivel internacional. En este sentido, la participación estatal en YPF para lograr su control, actuando en asociación con el capital privado, resulta fundamental para expandir la producción y garantizar el abastecimiento interno. Numerosos países han seguido con éxito un esquema mixto de gestión, el cual ha permitido, como en el caso de la petrolera estatal de Brasil, Petrobras, potenciar la producción y la inversión. En este sentido, la participación mayoritaria del Estado Nacional y de las provincias en el Directorio de YPF garantizará la instrumentación de un plan de negocios encaminado a alcanzar una expansión progresiva y sustentable en la producción petrolera, gasífera y de sus derivados, en consonancia con las necesidades de un patrón de crecimiento sustentable y socialmente inclusivo.
Una vez expropiadas las acciones, el Directorio de YPF quedará conformado por el Estado Nacional, los Estados provinciales productores de hidrocarburos (Formosa, Jujuy, Salta, Mendoza, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego) así como por el sector privado, ya sea local o extranjero que esté en posesión de las restantes acciones. Se trata, por lo tanto, de un modelo de desarrollo energético basado en la cooperación pública y privada, que garantizará la explotación de los recursos hidrocarburíferos en consonancia con los intereses de la Nación en su conjunto.
El modelo de negocios que se promueve se apoya además en alianzas estratégicas con diversos actores privados, a través de uniones empresarias, joint-ventures y otras modalidades asociativas, en línea con el desarrollo mundial del sector. Este modelo funciona de manera exitosa en buena parte del mundo.
Existen oportunidades fundamentales que permitirían revertir la situación energética actual de Argentina, donde el nuevo modelo de YPF jugará un papel protagónico, junto con el gobierno Nacional y las Provincias, liderando el camino de la industria petrolera argentina.
Se apunta a revertir el carácter de país importador de petróleo y gas logrando el autoabastecimiento. Argentina puede generar las condiciones para asegurar la demanda energética del país de una manera sustentable y con precios adecuados, para el presente y para el futuro.
Se transformará a YPF en una empresa con verdadero sentido nacional, con un rol protagónico en el desarrollo energético del país y con todos los atributos de una empresa internacional respecto de su gobierno, estrategia de negocio y desempeño. Una empresa altamente competitiva en el ámbito petrolero internacional.
La nueva estructura accionaria de la empresa buscará alinear los objetivos de la Nación, de las Provincias, de capitales privados nacionales e internacionales y de sus empleados.
Inspira este proyecto, en suma, la idea de que el Estado, legítimo dueño del recurso, no puede prescindir de la administración directa de la producción y de los precios lo cual, en el caso argentino, implica necesariamente recuperar el control de la principal empresa del sector, sustrayéndola de sus prácticas depredatorias para ponerla al servicio del desarrollo nacional y del pueblo argentino.
En mérito a los fundamentos expuestos se solicita la aprobación del presente Proyecto de Ley.
Dios guarde a Vuestra Honorabilidad.
Fuente: Página/12
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